ПОСТАНОВА
Іменем України
22 квітня 2020 року
Київ
справа №360/2169/19
адміністративне провадження № К/9901/1527/20, № К/9901/3901/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Губської О.А., Кашпур О.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 360/2169/19
за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради, секретаря міської ради ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді
за касаційними скаргами Сєвєродонецької міської ради та секретаря міської ради ОСОБА_2
на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року, ухвалене в складі головуючого судді Ірметової О. В.,
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Компанієць І. Д., суддів: Гайдара А. В., Казначеєва Е. Г.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Сєвєродонецької міської ради (далі - міська рада, відповідач-1), ОСОБА_2 (далі - відповідач-2, ОСОБА_2 ), в якому просив:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 15 травня 2019 року № 3693 "Про скасування рішення 54 - сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ";
1.2. визнати протиправним і скасувати рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 15 травня 2019 року "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ";
1.3. визнати протиправним і скасувати розпорядження міського голови від 15 травня 2019 року № 150-К "Про звільнення міського голови ОСОБА_1 ";
1.4. поновити ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 16 травня 2019 року та допустити негайне виконання судового рішення;
1.5. стягнути з Сєвєродонецької міської ради Луганської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15 травня 2019 року в справі № 360/2/19 за позовом ОСОБА_1 визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради від 22 грудня 2018 року №3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ", а також поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 23 грудня 2018 року.
2.1. На думку позивача, не бажаючи поновлювати його порушені права та фактично виконувати судове рішення, 15 травня 2019 року відповідачем-1, ще до ухвалення судом рішення про поновлення позивача на посаді міського голови, було прийнято оскаржувані в цій справі рішення, а секретарем міської ради ОСОБА_2 підписано розпорядження міського голови № 150-К від 15 травня 2019 року "Про звільнення міського голови ОСОБА_1 ".
2.2. Позивач зазначає, що ці рішення були прийняті відповідачами з грубим порушенням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Регламенту Сєвєродонецької міської ради VII скликання, з порушенням порядку скликання, проведення сесії та ухвалення рішень, у відсутність підстав, у зв`язку з чим підлягають скасуванню.
3. Представник відповідача-1 заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначив, що Сєвєродонецька міська рада мала повноваження на скасування рішення від 22 грудня 2018 року № 3009 після його виконання, оскільки це рішення було скасовано через порушення процедури його прийняття. Висновки позивача про те, що, приймаючи рішення № 3693 "Про скасування рішення 54 - сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ." Сєвєродонецька міська рада не переслідувала мету поновлення порушених прав ОСОБА_1, а ставила за мету перешкоджання судочинству та правам позивача на судовий захист, надумані та не підтверджується належними доказами. Також відповідач-1 вважає, що рішення № 3694 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 " та розпорядження міського голови №150 - К "Про звільнення міського голови ОСОБА_1 " цілком законне та обґрунтоване, оскільки прийняте Сєвєродонецькою міською радою в межах своєї компетенції та з урахуванням вимог щодо процедури прийняття таких рішень. Підставою для прийняття рішення № 3694 від 15 травня 2019 року "Про дострокове притінення повноважень міського голови ОСОБА_1 " були систематичні порушення ним прав депутатів Сєвєродонецької міської ради, норм Конституції України, Законів України, прав і свобод громадян, оскільки він не виконує надані йому повноваження, що привело до постійного обурення громади м. Сєвєродонецька та депутатів Сєвєродонецької міської ради.
4. Відповідач-2 не скористався правом надання заперечень на позов до суду першої інстанції.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
5. ОСОБА_1 постановою Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 18 листопада 2015 року № 119 "Про реєстрацію ОСОБА_1 Сєвєродонецьким міським головою Луганської області" зареєстрований Сєвєродонецьким міським головою Луганської області.
6. Рішенням Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 02 грудня 2015 року № 1 "Про підсумки виборів міського голови, які відбулись 15 листопада 2015 року" визнано повноваження ОСОБА_1 як новообраного Сєвєродонецького міського голови.
7. Рішенням п`ятдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ", заслухавши інформацію, надану депутатами Сєвєродонецької міської ради (додаток 1), в зв`язку з чисельними порушеннями Сєвєродонецьким міським головою ОСОБА_1 Конституції України, Законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, керуючись частиною другою статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи результати таємного голосування, Сєвєродонецька міська рада: прийняла до відома інформацію, надану депутатами Сєвєродонецької міської ради (додаток 1); достроково припинила повноваження міського голови ОСОБА_1; обов`язки міського голови поклала на секретаря міської ради з 22 грудня 2018 року; надала секретарю міської ради право вчиняти дії від імені Сєвєродонецької міської ради без довіреності, у тому числі підписувати фінансові документи, у тому числі для подання в установи Державного казначейства та банківські установи тощо; уповноважила депутата ОСОБА_9 представляти права та законні інтереси Сєвєродонецької міської ради в усіх судових заснуваннях при розгляді заяв (скарг, позовів тощо) щодо законності прийняття цього рішення з наданням йому усіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених КАС України, КПК України, Цивільним кодексом України.
8. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15 травня 2019 року визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ", поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 23 грудня 2018 року та стягнуто з Сєвєродонецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 грудня 2018 року по 15 травня 2019 року в розмірі 67 258,10 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
9. 15 травня 2019 року відбулася Шістдесят четверта (позачергова) сесія Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання
10. Рішенням Шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання № 3693 від 15 травня 2019 року "Про скасування рішення 54 - сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 " о 09 год 41 хв, скасовано рішення п`ятдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 22 грудня 2018 року №3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 " і визнано його нечинним з 22 грудня 2018 року, та зазначено, що повноваження міського голови ОСОБА_1 є такими, що не були припинені з 22 грудня 2018 року; вирішено відділу бухобліку та звітності міської ради виплатити ОСОБА_1, середній заробіток за час його вимушеного прогулу з 22 грудня 2018 року по 15 травня 2019 року; контроль за виконанням даного рішення покладено на секретаря міської ради ОСОБА_2 та постійну комісію з питань законності, депутатської діяльності і етики міської ради, що також підтверджується протоколом поіменного голосування Сєвєродонецької міської ради від 15 травня 2019 року.
11. Розпорядженням секретаря міської ради ОСОБА_2 від 15 травня 2019 року поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 23 грудня 2018 року.
12. Рішенням Шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання № 3694 від 15 травня 2019 року "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 " о 10 год 23 хв, в зв`язку з чисельними порушеннями Сєвєродонецьким міським головою ОСОБА_1 Конституції України, Законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, керуючись частиною другою статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", враховуючи результати таємного голосування, Сєвєродонецька міська рада: достроково припинила повноваження міського голови ОСОБА_1; обов`язки міського голови поклала на секретаря міської ради ОСОБА_2 з 15 травня 2019 року; надала секретарю міської ради право вчиняти дії від імені Сєвєродонецької міської ради без довіреності, у тому числі підписувати фінансові документи, у тому числі для подання в установи Державного казначейства та банківські установи тощо; уповноважила депутата ОСОБА_9 представляти права та законні інтереси Сєвєродонецької міської ради в усіх судових заснуваннях при розгляді заяв (скарг, позовів тощо) щодо законності прийняття цього рішення з наданням йому усіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених КАС України, КПК України, Цивільним кодексом України; уповноважено секретаря міської ради ОСОБА_2 подати державному реєстратору відповідні документи та заяву для внесення змін до відомостей про юридичну особу (Сєвєродонецька міська рада), що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; доручено секретарю міської ради ОСОБА_2 підписати дане рішення; контроль за виконанням цього рішення покладено на секретаря міської ради ОСОБА_2 та постійну комісію з питань законності, депутатської діяльності і етики, що також підтверджується протоколом поіменного голосування Сєвєродонецької міської ради від 15 травня 2019 року.
13. На виконання зазначеного рішення секретарем міської ради ОСОБА_2 підписано розпорядження від 15 травня 2019 року № 150-к "Про звільнення міського голови ОСОБА_1 ", яким ОСОБА_1 звільнено з 15 травня 2019 року, у зв`язку з достроковим припиненням повноважень міського голови м. Сєвєродонецька, відповідно до статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
14. Судами попередніх інстанцій установлено, що доказів звернення депутатів до секретаря міської ради про скликання позачергової сесії та доказів надання міським головою відповідної відмови у скликанні сесії, матеріали прави не містять.
15. Крім того, питання про скасування рішення 54-ї сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22 грудня 2018 року №3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 " включено до порядку денного безпосередньо під час проведення пленарного засідання, що було встановлено судом першої інстанції під час дослідження протоколу 64 позачергової сесії від 15 травня 2019 року та архівного запису 64 позачергової сесії Сєвєродонецької міської ради, проведеної 15 травня 2019 року.
16. Пленарне засідання Шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання проводив секретар міської ради ОСОБА_2
17. У засіданні сесії міської ради 15 травня 2019 року не оголошувалася перерва між розглядом питань щодо скасування рішення 54 сесії Сєвєродонецької міської ради від 22 грудня 2018 року № 3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ", за наслідками якого прийнято рішення № 3693 від 15 травня 2019 року, яке оскаржується позивачем, та питання про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1, за наслідками якого прийнято рішення № 3694 від 15 травня 2019 року, яке оскаржується позивачем, а також питання про внесення змін до окремих штатних розписів виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради на 2019 рік.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
18. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, позовні вимоги задоволено.
18.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 15 травня 2019 року № 3693 "Про скасування рішення 54-сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 22 грудня 2018 року № 3009 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ".
18.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 15 травня 2019 року № 3694 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ".
18.3. Визнано протиправним та скасовано розпорядження секретаря міської ради ОСОБА_2 від 15 травня 2019 року № 150-К "Про звільнення міського голови ОСОБА_1 ".
18.4. Поновлено ОСОБА_1 на посаді Сєвєродонецького міського голови з 16 травня 2019 року.
18.5. Стягнуто з Сєвєродонецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 16 травня 2019 року по 09 вересня 2019 року в розмірі 40 727,20 грн (сорок тисяч сімсот двадцять сім гривень 20 коп), з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
19. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що шістдесят четверта (позачергова) сесія Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання скликана, відкрита та проведена депутатами міської ради за відсутності передбачених законом підстав, тобто незаконно, її пленарні засідання призначені неповноважною особою, прийняті на пленарних засіданнях рішення підписані неповноважною особою, внаслідок чого рішення Сєвєродонецької міської ради, які оскаржує позивач, підлягають скасуванню. Оскільки розпорядження секретаря міської ради, яке просить скасувати позивач, прийнято поза межами повноважень секретаря ради, воно також підлягає скасуванню.
ІV. Касаційне оскарження
20. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач-1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 10 лютого 2020 року.
21. У касаційній скарзі відповідач-1 зазначає, що згідно з положеннями абзацу першого частини другої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дострокове припинення повноважень Сєвєродонецького міського голови відноситься до компетенції міської ради та вирішення такого питання не доручене жодному іншому органу.
22. Відповідач-1 зазначає, що представнику позивача - ОСОБА_5 заборонено законодавством здійснювати представництво інтересів позивача, оскільки в справі № 360/4135/18, яку розглядала таж сама суддя у першій інстанції, вирішувалося питання про припинення повноважень першого заступника Сєвєродонецького міського голови ОСОБА_5 .
23. За доводами відповідача-1, оскаржувані судові рішення прийняті з порушенням вимог статті 12 "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки, приймаючи рішення, суди не з`ясували чи не призведе це до порушення вимог, встановлених цією статтею, а саме не з`ясовано обставин щодо можливого суміщення посад, які за законом є несумісними.
24. Відповідач-1 зауважує, що хибним є висновок судів попередніх інстанцій щодо того, що позачергова сесія не могла бути скликаною не пізніше ніж за день на вимогу депутатів. Крім того, хибним є твердження суду про неможливість доповнення порядку денного додатковим питанням в день проведення сесії.
25. Відповідач-1 не погоджується також з висновками судів попередніх інстанцій щодо неможливості проведення сесії секретарем міської ради, оскільки він також є депутатом.
26. До того ж, як зазначає відповідач-1, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо відсутності підстав для скликання позачергової сесії, оскільки вона може бути проведена, якщо сесія не проводиться протягом двох тижнів.
27. За доводами відповідача-1, судами попередніх інстанцій не враховано мотиви та підстави дострокового припинення повноважень позивача.
28. У зв`язку із зазначеним відповідач -1 просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким передати справу на новий розгляд.
29. Касаційна скарга відповідача-1 не містить прохання про розгляд справи за його участі або участі його представника.
30. 11 січня 2020 року відповідачем-2 також подано касаційну скаргу на судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, в якій він просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким передати справу на новий розгляд.
31. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-2 наводить доводи, аналогічні доводам відповідача-1.
32. Касаційна скарга відповідача-2 не містить прохання про розгляд справи за його участі або участі його представника.
33. 30 березня 2020 року до Верховного Суду надійшли відзиви на касаційні скарги, в яких позивач спростовує доводи касаційних скарг, просить залишити їх без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
34. Позивач зазначає, що процедура дострокового припинення повноважень міського голови навіть за наявності необхідної кількості голосів має здійснюватися відповідно до закону та регламенту. Враховуючи, що депутати попередньо не зверталися до секретаря міської ради ОСОБА_2 з пропозицією щодо скликання сесії, то у депутатів були відсутні підстави для самостійного скликання сесії. Щодо представника позивача ОСОБА_5, то він представляв права та інтереси позивача, відповідно до процесуального закону.
35. У відзивах на касаційні скарги позивач просить розглядати справу за участю його представника.
36. Ухвалами Верховного Суду від 12 лютого 2020 року та 13 лютого 2020 року відкрито касаційні провадження та витребувано з Луганського окружного адміністративного суду справу № 360/2169/19.
37. 24 лютого 2020 року справа № 360/2169/19 надійшла до Верховного Суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
38. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
39. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
40. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
41. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
42. Положеннями частини другої статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);