ПОСТАНОВА
Іменем України
22 квітня 2020 року
Київ
справа № 813/3014/18
адміністративне провадження № К/9901/32517/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 813/3014/18
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області про визнання незаконним і скасування наказу, стягнення матеріальної шкоди, -
за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2019 року, ухвалене у складі головуючого судді Лунь З.І.,
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, ухвалене колегією у складі головуючого судді Іщук Л.П., суддів Кухтея С.П., Шевчук С.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області (далі - відповідач, ГУ ДФС у Львівській області) з позовом, в якому просила визнати незаконним та скасувати наказ відповідача "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" у вигляді догани від 10 травня 2018 року № 2912 та стягнути з відповідача на її користь 3000,00 грн премії, якої її позбавлено в період дії вказаного наказу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка вказує на протиправність цього наказу, яким до неї застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани, оскільки на виконання пункту 5.2 протоколу апаратної наради ГУ ДФС у Львівській області нею вжито всіх можливих в межах її повноважень та технічних можливостей заходів для відпрацювання ТОВ "Латонік" з метою недопущення витрат бюджету, уникнення та руйнування схем мінімізації податкових зобов`язань з податку на додану вартість.
2.1. Однак, з огляду на зміну ТОВ "Латонік" місцезнаходження виконати отримане доручення не було можливості, про що вона повідомила начальника управління податків і зборів з юридичних осіб ОСОБА_6. службовим дописом та додала копії відповідних документів. Будь-якої інформації щодо розгляду цього допису від керівника не надійшло.
2.2. З огляду на зазначене позивачка вважає, що її безпідставно позбавлено премії за травень 2018 року в розмірі 3000 грн на підставі оскаржуваного наказу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ ДФС у Львівській області "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 " № 2912 від 10 травня 2018 року.
3.2. Відмовлено у задоволенні позову в частині позовних вимог про стягнення матеріальної шкоди з ГУ ДФС у Львівській області на користь ОСОБА_1 .
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, вказав на протиправність оскаржуваного наказу відповідача. Позивачка не мала можливості виконати пункт 5.2 протоколу апаратної наради ГУ ДФС у Львівській області та провести перевірку ТОВ "Латонік" шляхом формування податкової інформації щодо цього товариства, оскільки у неї був відсутній доступ до АІС ІТС "Податковий блок". Дана обставина не заперечувалась і відповідачем. Такий доступ позивачка отримала лише 08 травня 2018 року. Про не можливість проведення перевірки ТОВ "Латонік" позивачка неодноразово повідомляла керівництво, однак ця обставина не була врахована під час вирішення питання про притягнення її до дисциплінарної відповідальності.
4.1. Суд першої інстанції також зазначив, що ні комісією з розгляду дисциплінарних справ ГУ ДФС у Львівській області у висновку, ні безпосередньо відповідачем під час прийняття оскаржуваного наказу не зазначено конкретно, у чому полягало невиконання позивачкою функціональних обов`язків.
4.5. Суд апеляційної інстанції крім цього вказав на невідповідність оскаржуваного наказу вимогам статті 77 Закону України "Про державну службу". Так у наказі відповідачем не зазначено виклад обставин справи, кваліфікацію проступку, у чому конкретно полягало невиконання позивачкою своїх службових обов`язків. Така інформація відсутня і в поданні дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ.
4.6. При цьому суд першої інстанції вказав на безпідставність позовних вимог про стягнення на користь позивачки премії. Такі позовні вимоги не підлягають задоволенню з огляду на те, що премія це додаткова (порівняно з основною заробітною платою) винагорода, що нараховується та виплачується працівникові лише у певних випадках.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У листопаді 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГУ ДФС у Львівській області, в якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року в частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення, яким відмовити позивачці в задоволенні позовних вимог повністю.
6. В обгрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення постановлені з порушення норм матеріального та процесуального права.
6.1. Скаржник зазначає, що висновки про неналежне виконання позивачкою своїх посадових обов`язків підтверджуються матеріалами дисциплінарної справи, а висновки судів попередніх інстанцій про відсутність доказів цього не відповідають обставинам справи. Позивачкою протиправно не виконано завдання, визначені у протоколі апаратної наради ГУ ДФС у Львівській області та після отримання інформації про відсутність ТОВ "Латонік" за місцем знаходження, не сформовано відповідну податкову інформацію.
6.2. Зміст оскаржуваного наказу відповідача відповідає вимогам статті 77 Закону України "Про державну службу". У його пункті 1 визначено, що позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання посадових обов`язків, а саме за невиконання завдань, викладених у протоколі апаратної наради ГУ ДФС у Львівській області від 31 жовтня 2017 року № 32, та завдань начальника управління оподаткування юридичних осіб ОСОБА_6. Констатуюча частина оскаржувана наказу містить посилання на пункт 5 частини 2 статті 65 та пункту 2 частини 2 статті 66 Закону України "Про державну службу", однак в його розпорядчій частині зазначено про неналежне виконання службових обов`язків, що призвело до невиконання поставлених завдань.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова ВМ. від 02 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 21 квітня 2020 року, закінчено підготовчі дії та призначено касаційну скаргу до розгляду у попереднє судове засідання відповідно до вимог частини першої статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
9. Від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, в якій вона вказуючи на правильність висновків суду апеляційної інстанції просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.
9.1. Позивач зазначила, що на час виконання завдань, викладених в протоколі апаратної наради від 31 жовтня 2017 року № 32 у неї був відсутній доступ до підсистеми "відпрацювання сумнівних операцій з ПДВ" (підсистема 2.19 АС "Аудит"), що унеможливило доведення до кінця перевірки ТОВ "Латонік". Такий доступ позивачці був наданий лише 08 травня 2018 року. Зазначене підтвердив і допитаний у судовому засіданні свідок ОСОБА_6 . Крім того, цей свідок не повідомив будь-яких інших обставин, ніж ті, що містяться у письмових доказах.
9.2. На думку позивача відповідачем під час здійснення дисциплінарного провадження не доведено наявність у її діях складу дисциплінарного проступку, який полягав у неналежному виконанні службових обов`язків. А тому підстави для притягнення її до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани відсутні.
Установлені судами фактичні обставини справи
10. Із змісту протоколу апаратної наради ГУ ДФС у Львівській області від 31 жовтня 2017 року № 32 слідує, що відповідно пункту 5.2 та пункту 6 начальнику управління податків і зборів з юридичних осіб ОСОБА_6. необхідно було забезпечити формування податкової інформації по суб`єктам господарювання, які відсутні за місцезнаходженням та скерувати узагальнену податкову інформацію в ОДПІ по місцю реєстрації підприємств-контрагентів зазначених у протоколі суб`єктів господарської діяльності, в тому числі ТОВ "Латонік". .
11. На виконання даного протоколу (пункт 5.1) начальнику оперативного управління Лоневському Л.М. дано доручення дослідити можливість реального здійснення господарської діяльності вказаних підприємств та скерувати напрацьовані матеріали щодо встановлення їх місцезнаходження, у випадку відсутності за місцезнаходження надати матеріали в управління податків і зборів з юридичних осіб, у разі встановлення у підрозділ аудиту.
12. 20 жовтня 2017 року відділом адміністрування та контролю за відшкодуванням податку на додану вартість, камеральних перевірок податкової звітності платників території обслуговування Галицької ОДПІ ГУДФС у Львівській області (керівником якого є позивачка) направлено листи до Оперативного Управління ГУ ДФС у Львівській області та до Оперативного Управління Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області щодо відпрацювання ТОВ "Латонік" з метою недопущення втрат до бюджету, уникнення та руйнування схем мінімізації податкових зобов`язань з податку на додану вартість. У вказаних листах зазначено про необхідність відпрацювання даного платника в межах виконання наказу ДФС України від 28 липня 2015 року № 543 "Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ", а саме про необхідність встановлення місцезнаходження ТОВ "Латонік", опитування засновників та посадових осіб щодо причетності, створення та діяльності підприємства, отримання пояснень та інших підтверджуючих документів.
13. 24 жовтня 2017 року за вихідним № 179/13-01-12-21 відділом адміністрування та контролю за відшкодуванням податку на додану вартість, камеральних перевірок, податкової звітності платників території обслуговування Галицької ОДПІ ГУДФС у Львівській області повторно скеровано лист про надання інформації до ОУ ГУ ДФС у Львівській області.
14. Листами від 27 жовтня 2017 року за № 3057/21-06, від 31 жовтня 2017 року за № 3081/21-06 начальник ОУ Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області Гурський Ю.Я. повідомив заступників начальника ГУ ДФС у Львівській області про те, що місцезнаходження ТОВ "Латонік" не встановлено, так як за податковою адресою знаходяться офісні приміщення, власникам яких скеровано запити про надання інформації щодо надання в оренду офісних приміщень ТОВ "Латонік". Також направлено повідомлення директору Притулі Л.М. про виклик в оперативне управління Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області, з метою отримання пояснення щодо причетності та діяльності ТОВ "Латонік".
15. 02 листопада 2017 року усім відділам адміністрування та контролю за відшкодування податку на додану вартість, камеральних перевірок податкової звітності платників території обслуговування та контролю за відшкодуванням податку на додану вартість, камеральних перевірок податкової звітності платників території обслуговування ГУ ДФС у Львівській області, серед іншого, і відділу території обслуговування Галицькій ОДПІ, начальником якого є ОСОБА_1, надіслано протокол апаратної наради від 31 жовтня 2017 року №32.
16. Листом від 09 листопада 2017 року № 8195/13-01-12-21 відділ адміністрування та контролю за відшкодуванням податку на додану вартість і камеральних перевірок податкової звітності з податку на додану вартість платників території обслуговування Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області на виконання пункту 1 протокольного доручення ГУ ДФС у Львівській області від 27 жовтня 2017 року № 167 повідомив ОУ Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області, що ними надано проміжкову та неповну відповідь щодо встановлення місцезнаходження ТОВ "Латонік". Тому, з метою виконання протокольного доручення, запропоновано надати чітку інформацію та документальне підтвердження про встановлення ТОВ "Латонік" за юридичною адресою з підтверджуючими документами від орендаря, а також пояснення керівника Притули Л. М. щодо причетності до здійснення діяльності ТОВ "Латонік".
17. На виконання вказаного доручення начальник управління податків і зборів юридичних осіб ОСОБА_6. надав ОСОБА_1 лист до виконання з візою "повторно направити запити".
18. 06 та 09 листопада 2017 року на виконання доручення начальника управління податків і зборів юридичних осіб ОСОБА_6., ОСОБА_1 направила повторно до ОУ Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області лист з проханням надати інформацію про встановлення ТОВ "Латонік" за юридичною адресою та надати підтверджуючі документи від орендодавця, пояснення керівника Притули Л.М. згідно з вимогам наказу № 543 від 28 липня 2015 року.
19. 14 листопада 2017 року ОУ Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області надала інформацію на вищезазначені листи, а також пояснення головного бухгалтера ТОВ "Маріо" про факт підтвердження проведення господарських операцій з ТОВ "Латонік" та ТОВ "УкрЗахід Трейд".
20. 15 листопада 2017 року ОУ Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області повідомило листом заступника начальника ГУ ДФС у Львівській області Парубій О.В. про те, що ТОВ "Латонік" перереєстроване за адресою: м. Київ, пр. Перемоги, 19/78 і з метою проведення заходів щодо відпрацювання ТОВ "Латонік" відповідно до наказу ДФС України від 28 липня 2015 року № 543 додатково скеровано лист ОУ ДПІ у Шевченківському районі ГУ ДФС у м. Києві.
21. 23 листопада 2017 року ОСОБА_1 повідомила начальника управління податків і зборів юридичних осіб ОСОБА_6. про хід виконання нею доручення апаратної наради, а також про той факт, що станом на 22 листопада 2017 року керівником ТОВ "Латонік" є ОСОБА_5, а юридична адреса цього підприємства зареєстрована у місті Києві.
22. На підставі подання начальника управління податків і зборів юридичних осіб ОСОБА_6. від 24 листопада 2017 року ініційовано питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу адміністрування та контролю за відшкодуванням податку на додану вартість, камеральних перевірок податкової звітності платників території обслуговування Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області ОСОБА_1 .
23. За результатами збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ГУ ДСУ у Львівській області сформовано дисциплінарну справу та складено висновок про наявність у діях державного службовця ОСОБА_1 щодо неналежного виконання службових обов`язків та завдань начальника управління оподаткування юридичних осіб складу дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65, пункту 2 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу" та підстав для її притягнення до дисциплінарної відповідальності шляхом накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани.
24. Як слідує з матеріалів дисциплінарної справи, 28 листопада 2017 року позивачкою надано письмові пояснення начальнику ГУ ДФС у Львівській області Кондро І.В.
25. На підставі висновку дисциплінарної комісії, пояснень ОСОБА_1, а також подання начальника управління податків і зборів з юридичних осіб ОСОБА_6. у строк, визначений частини першою статті 77 Закону України "Про державну службу", прийнято рішення про застосування до начальника відділу адміністрування та контролю за відшкодуванням ПДВ, камеральних перевірок податкової звітності платників території обслуговування Галицької ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення шляхом оголошення їй догани, про що видано наказ від 10 травня 2018 року № 2912 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
26. Наказом ГУ ДФС у Львівській області від 10 травня 2018 року № 2912 за неналежне виконання посадових обов`язків, що призвело до невиконання завдань ДФС України, завдань, наданих начальником ГУ ДФС у Львівській області, відповідно до доручення, визначеного пунктом 5.2 протоколу апаратної наради ГУ ДФС у Львівській області від 31 жовтня 2017 року № 32 та завдань начальника управління оподаткування юридичних осіб, наданих у межах їхніх повноважень, на підставі статтей 65, 66 та 77 Закону України "Про державну службу", позивачці оголошено догану.
27. Не погоджуючись з даним наказом позивачка звернулась до суду із цим позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
28. Приписами статті 342 Податкового кодексу України визначено, що посадові особи контролюючих органів є державними службовцями, на яких поширюється дія Закону України "Про державну службу".
29. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях закріплені в Законі України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (в редакції станом на 20 січня 2018 року, далі - Закон № 889-VIII).
30. За приписами частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
31. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону № 889-VIII).
32. За приписами частини першої та другої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.
33. Відповідно до частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.