ПОСТАНОВА
Іменем України
17 квітня 2020 року
Київ
справа №520/1586/19
адміністративне провадження №К/9901/26431/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №520/1586/19
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту адміністративних послуг та споживчого ринку Харківської міської ради, Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Бадюкова Ю.В.)
і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Гуцала М.І., суддів Донець Л.О., Сіренко О.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Управління адміністративних послуг Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради і зобов`язати відповідача невідкладно повернути позивачу паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 із вклеєною фотографією у 45-ти річному віці.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у жовтні 2018 року позивач у зв`язку із досягненням 45-річного віку звернувся до Управління адміністративних послуг Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради (надалі також - "відповідач 1") із заявою про вклеювання відповідної фотографії у належний позивачу паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 .
Позивач отримав від уповноваженої службової особи усне роз`яснення, що вклейка нової фотографії у паспорт громадянина України зразка 1994 року ніби-то є неможливою з 1 листопада 2016 року, оскільки з цієї дати паспорт зразка 1994 року вважається недійсним.
Позивачу було запропоновано виготовити новий паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, на що він погодився і написав відповідну заяву із доданням усіх необхідних документів, включаючи паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Як стверджує позивач, при спробі отримати виготовлену відповідачем 1 пластикову картку типу ID-1 з`ясувалось, що службова особа відповідача 1, на думку ОСОБА_1 навмисно ввела позивача в оману щодо обставин зазначеного правочину, а саме, умовчала про обов`язок власника картки повідомити особі, яка видає картку, секретний індивідуальний код власника картки. Оскільки вимога повідомлення індивідуального секретного коду будь-яким стороннім особам для позивача є категорично неприйнятною, виготовлену відповідачем картку типу ID-1 позивач не отримав.
У січні 2019 року позивачу стало відомо про існування рішення Великої Палати Верховного Суду у справі №806/3265/17, яким встановлено, що пов`язане із видачею картки типу ID-1 збирання, зберігання, використання і поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя.
6 лютого 2019 року позивач подав відповідачу досудове повідомлення із вимогою невідкладно повернути йому протиправно вилучений паспорт громадянина України, у який вклеїти фотографію позивача у 45-річному віці. Ця заява залишена без відповіді. У зв`язку з чим позивач просив задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 29 березня 2019 року залучено до розгляду справи №520/1586/19 у якості співвідповідача - Головне управління Державної міграційної служби у Харківській області.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року, ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, виходили з того, що у жовтні 2018 року позивач добровільно надав заяву-анкету №2402199 для внесення змін до Єдиного державного демографічного реєстру і заяву начальнику Основ`янського районного відділу у місті Харкові Головного управління Державної міграційної служби у Харківській області з проханням оформити і видати йому паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1 без відцифрованих відбитків пальців. Про згоду щодо оформлення такого паспорта і обробку персональних даних свідчать відповідні підписи позивача, які він добровільно проставив під час процедури здачі документів, в тому числі його паспорту серії НОМЕР_1.
В той же час, відмова позивача від проходження процедур верифікації і внесення засобів електронного цифрового підпису та шифрування за його особистої участі свідчить про неможливість видачі нового паспорту позивачу, який на час розгляду справи судами попередніх інстанцій зберігається в підрозділі ГУ ДМС України у Харківській області, і може бути виданий ОСОБА_1 після проходження ним зазначених процедур.
Крім того, судами було встановлено, що позивач у подальшому не звертався до ГУ ДМС України у Харківській області із заявами у будь-якій формі про видачу йому паспорта громадянина України у формі книжечки або про вклеювання фотографії у паперовий паспорт позивача у зв`язку із досягненням 45-ти річного віку. Усі звернення позивача були адресовані Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради і стосувалися повернення йому паспорта громадянина України у формі книжечки, який на той час вже був знищений на виконання вимог законодавства.
Тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 і про неможливість застосування у цій справі правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просив скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2019 року, і ухвалити нову постанову, якою задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Зазначає, що згоду на обробку своїх персональних даних надав не з власної волі, а внаслідок умисного введення його в оману щодо обставин, які мають істотне значення, що є обов`язковою умовою визначення такої згоди недійсною, відповідно до частини першої статті 230 Цивільного кодексу України. Проте, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою таку важливу обставину.
Також, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції всупереч положенням пункту 2 частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, не скасував рішення суду першої інстанції і не ухвалив нове рішення суду. Більш того, він взагалі не надав оцінку доводам позивача в апеляційній скарзі щодо обґрунтованості підстав для відводу судді першої інстанції.
Крім того, позивач вказує на те, що суди попередніх інстанцій протиправно йому відмовили у застосуванні до спірних правовідносин правових висновків Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №806/3265/17.
Відповідач 1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив, що рішення судів першої й апеляційної інстанцій є законними і обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області не надало суду свого відзиву на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що у жовтні 2018 року ОСОБА_1, 1972 року народження, у зв`язку із досягненням 45-річного віку, звернувся до Управління адміністративних послуг Департаменту адміністративних послуг і споживчого ринку Харківської міської ради із заявою про вклеювання відповідної фотографії у належний позивачу паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 .
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій позивач стверджував, що у відповідь отримав від уповноваженої службової особи усне роз`яснення, що вклейка нової фотографії у паспорт громадянина України зразка 1994 року нібито є неможливою з 1 листопада 2016 року, оскільки, з цієї дати паспорт зразка 1994 року вважається недійсним. А тому йому було запропоновано виготовити новий паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302.
В той же час, позивач добровільно надав заяву на отримання паспорту громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, із доданням усіх необхідних документів, включаючи паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року. Зазначені документи 17 жовтня 2018 року були прийняті адміністратором відповідача 1, з урахуванням того факту, що заявник відмовився надавати свої біометричні дані у формі відбитків пальців.
Після виготовлення паспорта, 15 листопада 2018 року ОСОБА_1 було проінформовано про можливість отримання паспорту громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1 шляхом надсилання смс-повідомлення.
Відповідно до Порядку використання безконтактного електронного носія, який імплантовано в паспорт громадянина України, затвердженого наказом МВСУ від 16 лютого 2016 року №104, під час отримання паспорта особа, на ім`я якої оформлено паспорт, зобов`язана змінити початкові значення ПІН1/ПАК1 і ПІН2/ПАК2 власною комбінацією цифр (крім комбінації 000 або 00000000), що й було запропоновано позивачу при отриманні паспорта 17 листопада 2018 року.
Однак, позивач вважав такі умови отримання нового паспорту неприйнятними, внаслідок чого відмовився забирати паспорт і за будь-яких умов вимагав повернути йому старий паспорт громадянина України у формі книжечки.
19 листопада 2018 року позивач подав скаргу до Департаменту адміністративних послуг та споживчого ринку Управління адміністративних послуг з вимогою видати старий паспорт громадянина України у формі книжечки.
Відповідач 1 надав відповідь листом від 13 грудня 2018 року №1995/0/506-18, в якому роз`яснив позивачу відповідні положення законодавства України з рекомендацією вчинити певні дії для отримання паспорта України.
14 січня 2019 року позивач подав скаргу відповідачу 1 з вимогою про надання інформації щодо нерозголошення значень ПІН1/ПАК1 і ПІН2/ПАК2 стороннім особам під час отримання нового паспорту.
Листом від 25 січня 2019 року №158/0/506-19 позивачу надано відповідь на зазначену скаргу, у якій відповідач 1 вказав, що попереднім листом йому було роз`яснено процедуру отримання паспорта. Крім того, відповідач 1 зазначив, що позивач власноруч підписав згоду на обробку його персональних даних для виготовлення паспорта України у формі пластикової картки типу ID-1 відповідно до Закону України "Про захист персональних даних". Одночасно, доступ до персональних даних позивача третій особі не надається.
6 лютого 2019 року ОСОБА_1 знову звернувся до відповідача 1 з досудовим повідомленням, в якому вимагав повернути належний йому паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року серія НОМЕР_1 .
Відповідач 1 надав відповідь листом від 20 лютого 2019 року №323/0/506-19, в якому вказав, що минулими двома листами роз`яснив позивачу відповідні положення законодавства України з рекомендацією вчинити певні дії для отримання паспорта України. Однак, у зв`язку з тим, що позивач протягом шести місяців не отримав свій паспорт, його було повернуто до Основ`янського районного відділу у місті Харкові ГУ ДМС України у Харківській області.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною другою статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
За змістом частини першої статті 92 Конституції України, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20 листопада 2012 року №5492-VI в редакції згідно із Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" від 14 липня 2016 року №1474-VIII, суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - "Реєстр"), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Частиною першою статті 4 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються.
Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Згідно з частинами другою, третьою статті 4 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначені цим Законом уповноважені суб`єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи (далі - "ВІС"). Порядок ведення Реєстру та взаємодії між уповноваженими суб`єктами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних".
У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
За частиною першою статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - "документи Реєстру"), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус").
Відповідно до частини третьої статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, зокрема, містять безконтактний електронний носій.
Згідно частин першою, другою, четвертою і п`ятою статті 14 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
На виконання положень частини другої статті 15 й абзацу другого частини другої статті 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №302 (тут її положення суд застосовує у редакції, викладеній згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року №745), якою затвердив: зразок і технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок і технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
За змістом пункту 2 Постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII;
- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 3 Постанови №302 встановлено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 1 листопада 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано. Вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюються відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 131 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті, вноситься така інформація, зокрема, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук (за згодою особи).
Постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року №795 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302", внесено зміни до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженому зазначеною постановою, а саме у пункті 6: підпункт 6 викласти в такій редакції: " 6) якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток".
Відповідно до підпункту 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України (в редакції, що діяла станом на момент виникнення спірних взаємовідносин), обмін паспорта здійснюється у разі, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.
Статтею 2 Закону України "Про захист персональних даних" визначено, що персональні дані є відомостями чи сукупністю відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Приписами частини першої статті 6 Закону України "Про захист персональних даних" мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.