ПОСТАНОВА
Іменем України
17 квітня 2020 року
Київ
справа №826/8164/16
адміністративне провадження №К/9901/46689/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.12.2017 (головуючий суддя - В.В. Амельохін, судді - І.А. Качур, В.І. Келеберда)
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018 (головуючий суддя - Я.Б. Глущенко, судді - Н.П. Бужак, О.Є. Пилипенко)
у справі № 826/8164/16
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України,
Міністра юстиції України Петренка Павла Дмитровича
про визнання протиправними дій, скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач-1) та Міністра юстиції України Петренка П.Д. (далі - відповідач-2), в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача-2 щодо утворення Комісії та дії Комісії щодо складення довідки від 21.04.2016 за результатами службової перевірки щодо неналежного ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, стосовно ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ №2366/к від 28.04.2016 про звільнення позивача;
- поновити позивача на посаді директора Департаменту антикорупційного законодавства та з питань юстиції і безпеки Міністерства юстиції України з 28.04.2016;
- стягнути з Міністерства юстиції України на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, зобов`язавши при цьому Міністерство юстиції України сплатити всі обов`язкові платежі та податки.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що оскаржуваний наказ та дії відповідачів щодо утворення Комісії, а також дії Комісії щодо складання довідки від 21.04.2016 за результатами службової перевірки стосовно обставин неналежного ведення Реєстру є протиправними, з огляду на те, що жодних дій чи бездіяльності, які б свідчили про порушення ним присяги державного службовця, він не допускав, а сам оскаржуваний наказ є таким, що прийнятий з порушенням установленої процедури за відсутності доказів, які б свідчили про наявність в діях позивача порушень присяги державного службовця.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.12.2017, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2018, позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії Міністра юстиції України щодо утворення Комісії та дії Комісії щодо складення довідки від 21.04.2016 за результатами службової перевірки щодо обставин неналежного ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, стосовно ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України №2366/к від 28.04.2016 "Про звільнення ОСОБА_1 ". Поновлено ОСОБА_1 на посаді директора Департаменту антикорупційного законодавства та з питань юстиції і безпеки Міністерства юстиції України з 29.04.2016. Стягнуто з Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 29.04.2016 по 19.12.2017 у розмірі 323 719, 60грн.
4. При прийнятті рішень суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що до посадових обов`язків позивача не було віднесено обов`язку по веденню Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Також, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано доказів, які б свідчили про скоєння позивачем вчинку проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного орану та унеможливлює подальше виконання ним своїх службових обов`язків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі представник відповідачів, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову у повному обсязі.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги представник відповідачів вказує, що повноваження Міністра юстиції щодо призначення службової перевірки стосовно обставин неналежного ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, передбачені чинним законодавством України та правомірно реалізовані до спірних правовідносин. Зазначає, що висновок судів попередніх інстанцій щодо невіднесення до повноважень позивача функцій по веденню Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, не відповідає дійсним обставинам справи, оскільки працівники Департаменту антикорупційного законодавства та з питань юстиції і безпеки, який очолював позивач фактично виконували функцію з ведення реєстру.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 17.04.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України.
9. Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. 28.05.2015 ОСОБА_1 призначений на посаду директора Департаменту антикорупційного законодавства та з питань юстиції і безпеки Міністерства юстиції України.
11. До Міністерства юстиції України надійшло від Генеральної прокуратури України подання від 01.04.2016 №32-129-вих16, в якому Генеральний прокурор України вимагав провести службове розслідування за фактом неналежного ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов`язані з корупцією правопорушення.
12. У зв`язку з надходженням подання Генеральної прокуратури України, Міністром юстиції України 13.04.2016 видано наказ "Про проведення службової перевірки" за №1638/к та утворено Комісію для проведення службової перевірки щодо обставин неналежного ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, з метою об`єктивної перевірки обставин, викладених у поданні.
13. 21.04.2016 за результатами проведеної службової перевірки Комісією складено Довідку, згідно якої, обставини неналежного ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, викладені у поданні Генеральної прокуратури України від 01.04.2016 №32-129вих16, які стали підставою для призначення цієї перевірки, в цілому, підтвердились; причиною неналежного ведення Реєстру є несумлінне ставлення директором Департаменту ОСОБА_1 до виконання своїх службових обов`язків; усі технічні та організаційні можливості опрацювати до 01.05.2016 усю наявну заборгованість з внесення інформації до Реєстру лише силами працівників Департаменту наразі наявні; існують підстави для застосування до директора Департаменту антикорупційного законодавства та з питань юстиції і безпеки Міністерства юстиції України ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення за неналежне виконання службових обов`язків.
14. 28.04.2016 за результатами проведеної службової перевірки, на підставі довідки Комісії, Міністром юстиції видано наказ №2366/к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" (за порушення присяги державного службовця).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Частиною третьою статті 65 Закону України "Про запобігання корупції" визначено, що з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог цього Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
17. Порядок проведення службового розслідування осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування визначений постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 "Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування" (далі - Порядок).
18. Пунктом 1 Порядку визначено, що відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування:
у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян;
у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства;
на вимогу особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з метою зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри;
з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконання вимог Закону України "Про запобігання корупції" в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції за рішенням керівника органу, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення.
19. Відповідно до пункту 2 Порядку рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем`єр-міністром України, керівником державного органу (посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа.
20. Згідно із пунктом 3 Порядку рішенням щодо проведення службового розслідування визначається голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, мета і дата початку та закінчення службового розслідування. Термін службового розслідування не може перевищувати двох місяців.
До участі у проведенні службового розслідування не повинні залучатися посадові особи органу державної влади, якщо обставини свідчать про їх особисту заінтересованість у результатах розслідування.
21. Пунктом 8 Порядку визначено, що за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються:
факти і суть звинувачень або підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, термін служби у органі державної влади і перебування на займаній посаді особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, результати щорічної оцінки виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, покладених на неї завдань та обов`язків, види заохочення та дисциплінарного стягнення, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань);
заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, обґрунтована інформація про їх відхилення чи задоволення;
висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, безпідставні звинувачення або підозру.
обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.
У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.
Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
У разі виявлення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення комісія вносить пропозицію щодо надіслання акта службового розслідування до спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції.
22. Відповідно до пункту 9 Порядку акт службового розслідування підписується членами комісії та подається на розгляд керівника органу державної влади (посадової особи), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, в одному примірнику.
Перед поданням на розгляд з актом службового розслідування ознайомлюються особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, та керівник органу, в якому вона працює.
Про дату і місце ознайомлення з актом службового розслідування зазначені особи повідомляються за день до його проведення.
Під час ознайомлення з актом службового розслідування зазначені особи можуть висловити свої зауваження, які додаються до акта.
У разі коли під час ознайомлення з актом службового розслідування до нього не висловлені зауваження або зазначені особи не прибули у визначений для ознайомлення час без поважних причин та не повідомили комісії про причини своєї відсутності у день ознайомлення, акт службового розслідування вважається таким, що не має зауважень, про що складається відповідний акт, який додається до акта службового розслідування.
Особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проведено службове розслідування, повинна підписати акт службового розслідування, а у разі відмови її підписати члени комісії складають відповідний акт, який додається до акта службового розслідування.
У разі відсутності під час підписання акта службового розслідування члена комісії причина його відсутності зазначається в акті.
Знімати копії з акта службового розслідування до подання його на розгляд керівника органу державної влади (посадової особи), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, забороняється.
23. Пунктом 11 Порядку передбачено, що рішення за результатами службового розслідування може бути оскаржено особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, згідно із законодавством.
24. Відповідно до статті 5 Закону України "Про державну службу" державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов`язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
25. Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців визначено статтею 14 Закону України "Про державну службу", частиною першою якої передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
26. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду (частина третя статті 14 Закону України "Про державну службу").
27. Відповідно до статті 17 Закону України "Про державну службу" громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов`язки".
Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.
28. За змістом пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.
29. Види стягнення за порушення трудової дисципліни та порядок стягнення за порушення трудової дисципліни встановлені статтями 147, 149 Кодексу законів про працю України, згідно з положеннями яких за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.