ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 915/1818/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Дроботової Т. Б. - головуючого, Пількова К. М., Чумака Ю. Я.,
секретар судового засідання - Грузицька І. В.,
за участю представників:
прокуратури - Федюк Ю.П.,
позивача - не з`явилися,
відповідача - не з`явилися,
третьої особи - не з`явилися,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника прокурора Одеської області
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.11.2019 (судді: Савицький Я. Ф. - головуючий, Колоколов С. І., Разюк Г. П.) і рішення Господарського суду Миколаївської області від 13.03.2019 (суддя Алексєєв А. П.) у справі
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави
до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області; Товариства з обмеженою відповідальністю "База відпочинку "Лазурний",
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Державне підприємство "Очаківське лісомисливське господарство"
про визнання незаконним і скасування розпоряджень, визнання недійсними договору купівлі-продажу земельної ділянки та державного акта на право власності на земельну ділянку, зобов`язання повернути земельну ділянку
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. У грудні 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Миколаївської області з позовом до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області (далі - Березанська райдержадміністрація) і Товариства з обмеженою відповідальністю "База відпочинку "Лазурний" (далі - ТОВ "База відпочинку "Лазурний") про:
- визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від 28.12.2004 № 1231 про затвердження проекту землеустрою та відведення в оренду на 49 років Закритому акціонерному товариству "База відпочинку "Лазурний" (далі - ЗАТ "База відпочинку "Лазурний", правонаступником якого є відповідач - ТОВ "База відпочинку "Лазурний") земельної ділянки площею 0,2200 га (у тому числі 0,0500 га - забудована земля, 0,1700 га - піски) із земель Очаківського державного лісомисливського господарства для рекреаційного призначення під зведеним спальним корпусом бази відпочинку "Голубий факел" за адресою: с. Коблеве, просп. Курортний, 33, за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району;
- визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від 22.02.2005 № 138 про продаж ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельної ділянки площею 0,2200 га для рекреаційного призначення з метою розміщення зведеного корпусу бази відпочинку "Голубий факел" по просп. Курортному, 33 за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області;
- визнання недійсним договору від 23.02.2005 купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,2200 га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, по просп. Курортному, 33 за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області, укладеного між Березанською райдержадміністрацією і ЗАТ "База відпочинку "Лазурний";
- визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку площею 0,2200 га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, серії ЯА № 547486, виданого 03.05.2006 ЗАТ "База відпочинку "Лазурний";
- зобов`язання ТОВ "База відпочинку "Лазурний" повернути у власність держави в особі Березанської райдержадміністрації із постійним землекористуванням Державним підприємством "Очаківське лісомисливське господарство" (далі - ДП "Очаківське лісомисливське господарство") земельну ділянку площею 0,2200 га, нормативна грошова оцінка якої становить 1 245 505,31 грн, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, в с. Коблевому по просп. Курортному, 33.
1.2. Позовні вимоги із посиланням, зокрема, на положення статей 3, 19, 20, 29, 56, 60, 84, 141, 149, 152 Земельного кодексу України, статей 9, 21 Лісового кодексу України, статей 80, 85, 88, 90 Водного кодексу України, статей 16, 21, 373, 1212 Цивільного кодексу України, статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" обґрунтовані прийняттям Березанською райдержадміністрацією оспорюваних розпоряджень та укладенням спірного договору купівлі-продажу земельної ділянки державної форми власності із перевищенням повноважень.
1.2.1. Так, прокурор зазначив, що відповідно до наявних у проекті землеустрою текстових і графічних матеріалів (вихідної земельно-кадастрової інформації, експлікації земельних угідь, акта обстеження Очаківського державного лісомисливського господарства ділянки лісового фонду від 15.12.2004, висновку відділу земельних ресурсів у Березанському районі від 22.12.2004, висновку Березанського районного відділу містобудування та архітектури від 22.12.2004, висновку Березанської СЕС від 24.12.2004, погодження Очаківського державного лісомисливського господарства від 23.12.2004, висновку державної експертизи землевпорядної документації від 24.12.2004) спірну земельну ділянку відведено в оренду (розпорядження Березанської райдержадміністрації від 28.12.2004 № 1231) ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" за рахунок земель Очаківського державного лісомисливського господарства.
Отже, прокурор наголосив, що спірну земельну ділянку надано ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" (правонаступником якого є ТОВ "База відпочинку "Лазурний") за рахунок земель державного лісового фонду, які перебувають у постійному користуванні Очаківського державного лісомисливського господарства (станом на день подання позову - ДП "Очаківське лісомисливське господарство").
Належність спірної земельної ділянки до земель державного лісового фонду підтверджується також інформацією ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від 07.11.2018, згідно з якою земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, станом на 01.01.2004 входила до державного лісового фонду, а саме квадрат 36 вид. 9 урочища "Коблеве" Березанського району Миколаївської області. При цьому за інформацією ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від 07.11.2018, підприємство не відмовлялося від права постійного користування земельною ділянкою, згоди на її вилучення із постійного користування не надавало.
Прокурор акцентував, що Березанська райдержадміністрація в односторонньому порядку, із перевищенням наданих законом повноважень, фактично припинила право державного підприємства на постійне користування спірною земельною ділянкою державного лісового фонду і незаконно передала цю земельну ділянку у приватну власність суб`єкту господарювання.
1.2.2. Крім того, відведення в оренду і подальший продаж земельної ділянки із земель державного лісового фонду супроводжувалися фактичною незаконною зміною цільового призначення земельної ділянки, оскільки згідно з чинним законодавством землі лісогосподарського призначення та рекреаційного призначення є окремими категоріями земель.
У порушення положень статей 19, 20 Земельного кодексу України, за інформацією Березанської райдержадміністрації від 28.11.2018, розпоряджень про затвердження землевпорядної документації щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, видано не було.
1.2.3. Прокурор також акцентував, що під час продажу спірної земельної ділянки безпідставно не було враховано її розташування.
Так, земельна ділянка розташована у межах прибережної смуги, що підтверджується матеріалами землевпорядної документації, зокрема: планом меж земельної ділянки, експлікацією земельних угідь, пояснювальними записками до проекту землеустрою, погодженням проектів землеустрою відповідними органами виконавчої влади, матеріалами контролюючих органів, у тому числі щодо фактичної відстані від урізу води тощо.
При цьому відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри визначені законом, і не змінює правового режиму захисної смуги.
Земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, розташована в прибережній смузі Чорного моря, а продаж такої земельної ділянки у приватну власність суб`єкту господарювання суперечить положенням земельного і водного законодавства.
1.3. Згідно з ухвалою Господарського суду Миколаївської області від 30.01.2019 ДП "Очаківське лісомисливське господарство" залучено до участі у справі як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача.
1.4. У поясненнях на позовну заяву ДП "Очаківське лісомисливське господарство", зокрема, зазначило, що ураховуючи положення статті 120 Земельного кодексу України, за наявності у бази відпочинку "Лазурний" права власності на будівлю спального корпусу відповідач мав право на отримання земельної ділянки під належним йому нерухомим майном та експлуатації такого майна.
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Рішенням Господарського суду Миколаївської області від 13.03.2019, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про недоведення прокурором на підставі допустимих доказів порушення відповідачами вимог земельного та водного законодавства, а саме положень статей 56, 84 Земельного кодексу України і статей 85, 88 Водного кодексу України, а також порушення інтересів держави у сфері земельних відносин.
При цьому суд апеляційної інстанції не взяв до уваги доводи ТОВ "База відпочинку "Лазурний", викладені у відзиві на апеляційну скаргу, щодо пропуску позивачем позовної давності, з огляду на відмову у задоволенні позовних вимог з інших підстав.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Миколаївської області від 13.03.2019 і постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.11.2019, прокурор у касаційній скарзі просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Так, скаржник акцентує, що суд апеляційної інстанції погодився із доводами прокурора про розташування спірної земельної ділянки на дату її відведення в оренду та у подальшому у власність відповідача у двокілометровій прибережній захисній смузі Чорного моря. Як наслідок, суд апеляційної інстанції погодився, що відчуження земельної ділянки у приватну власність ТОВ "База відпочинку "Лазурний" здійснено всупереч вимогам статей 85, 88 Водного кодексу України і статті 59 Земельного кодексу України.
Однак підставою для відмови у задоволенні позову прокурора суд апеляційної інстанції визнав непропорційне втручання у право ТОВ "База відпочинку "Лазурний" на мирне володіння своїм майном.
Проте ураховуючи, що у національному законодавстві чітко та послідовно протягом тривалого часу було визначено заборону передачі земель прибережних смуг у приватну власність, у відповідача, за умови розумної обачності, не могло виникнути обґрунтованих сподівань на отримання спірної земельної ділянки у власність.
3.1.1. Прокурор вважає безпідставним висновок суду апеляційної інстанції про надання ДП "Очаківське лісомисливське господарство" згоди на виділення відповідачеві земельної ділянки із земель державного лісового фонду під зведений спальний корпус, а отже і про передачу спірної земельної ділянки Березанською райдержадміністрацією як законним розпорядником у межах наданих законом повноважень.
Так, належність земельної ділянки до земель державного лісового фонду підтверджується інформацією ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від 07.11.2018, текстовими та графічними матеріалами проекту землеустрою, з чим суд апеляційної інстанції погодився.
Проте суд залишив поза увагою, що згідно зі статтями 56, 84 Земельного кодексу України землі державного лісового фонду не можуть передаватися у приватну власність для рекреаційного призначення.
3.1.2. При цьому за змістом статей 56, 57, 84, частини 6 статті 149 Земельного кодексу України та статті 9 Лісового кодексу України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, уповноваженим органом на вилучення земельної ділянки із постійного користування ДП "Очаківське лісомисливське господарство" була Миколаївська обласна державна адміністрація, яка відповідного рішення не приймала.
ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від права постійного користування спірною земельною ділянкою у встановленому законом порядку не відмовлялося, що свідчить про помилковість висновків суду апеляційної інстанції.
3.1.3. Прокурор наголосив, що наявність на спірній земельній ділянці нерухомого майна, належного відповідачеві на праві власності, не змінює режиму земель прибережної захисної смуги.
Заявник касаційної скарги акцентує, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам Земельного кодексу України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим, про що зазначено і в постановах Великої Палати Верховного Суду у справі № 469/1203/15-ц, № 504/2864/13-ц.
Крім того, прокурор із посиланням на правову позицію, викладену у постанові від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц, зазначив, що суд касаційної інстанції наголосив, що зайняття земельної ділянки водного фонду із порушенням положень Земельного кодексу України та Водного кодексу України треба розглядати як не пов`язане із позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку належить розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі № 504/2864/13-ц, від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц). Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини та вимагаючи повернути таку ділянку.
3.2. Учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, присутнього у судовому засіданні представника прокуратури, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу необхідно частково задовольнити з таких підстав.
4.2. Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, згідно з розпорядженням Березанської райдержадміністрації від 28.12.2004 № 1231 затверджено проект землеустрою щодо відведення в оренду на 49 років ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельної ділянки площею 0,2200 га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, із земель Очаківського державного лісомисливського господарства для рекреаційного призначення під зведеним спальним корпусом бази відпочинку "Голубий факел" по просп. Курортному, 33 за межами населеного пункту в межах території Коблівської сільської ради Березанського району.
28.12.2004 на підставі розпорядження від 28.12.2004 № 1231 між Березанською райдержадміністрацією та ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" укладено договір оренди земельної ділянки для розміщення на ній спального корпусу "Голубий факел" ЗАТ "База відпочинку "Лазурний". Договір зареєстровано 28.12.2004 у реєстрі за № 1436, посвідчено приватним нотаріусом Березанського районного нотаріального округу Миколаївської області Мартинюк О. Б. За умовами розділу договору щодо зміни умов і припинення його дії однією із підстав припинення дії договору оренди є придбання орендарем земельної ділянки.
Згідно з розпорядженням Березанської райдержадміністрації від 22.02.2005 № 138 вирішено продати ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельну ділянку площею 0,2200 га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, для рекреаційного призначення з метою розміщення зведеного корпусу бази відпочинку "Голубий факел".
23.02.2005 між Березанською райдержадміністрацією та ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,2200 га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276.
На підставі договору купівлі-продажу ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" 03.05.2006 отримало державний акт серії ЯА № 547486 на право власності на земельну ділянку площею 0,2200 га, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, розташовану по просп. Курортному, 33 в зоні відпочинку Коблеве у межах Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
4.3. Предметом позову у справі, яка розглядається, є вимога прокурора в інтересах держави про визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від 28.12.2004 № 1231 про затвердження проекту землеустрою та відведення земельної ділянки в оренду; визнання незаконним і скасування розпорядження Березанської райдержадміністрації від 22.02.2005 № 138 про продаж ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" земельної ділянки; визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки від 23.02.2005 і державного акта на право власності на земельну ділянку, а також про зобов`язання ТОВ "База відпочинку "Лазурний" повернути у власність держави спірну земельну ділянку, із посиланням на порушення положень земельного, лісового і водного законодавства щодо передачі у приватну власність суб`єктові господарювання земельної ділянки, належної до земель державної власності лісового фонду і розташованої у межах прибережної захисної смуги, із порушенням положень законодавства щодо зміни цільового призначення земельної ділянки (з лісового на рекреаційне).
4.4. Щодо доводів прокурора про порушення положень законодавства стосовно зміни цільового призначення спірної земельної ділянки колегія суддів зазначає про таке.
Суд апеляційної інстанції, здійснюючи повторний розгляд справи, установив, що за змістом акта технічного обстеження ділянок лісових земель Очаківського державного лісомисливського господарства, потрібних для надання в тимчасове зайняття для інших видів використання, підприємство надало згоду на виділення ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" 0,2250 га під зведений спальний корпус.
Разом із цим згідно з пунктом 2 розпорядження Березанської райдержадміністрації від 28.12.2004 № 1231 ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" надано земельну ділянку для рекреаційного призначення із земель Очаківського державного лісомисливського господарства.
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що своїми розпорядженнями Березанська райдержадміністрація передала спірну земельну ділянку із земель лісового фонду до земель рекреаційного призначення.
Погодження на відведення земельної ділянки саме для рекреаційного призначення із земель Очаківського державного лісомисливського господарства було надано начальником Березанського районного відділу земельних ресурсів та Березанського районного відділу містобудування та архітектури, головним державним санітарним лікарем Березанського району, директором Очаківського державного лісомисливського господарства.
За змістом договору оренди земельної ділянки від 28.12.2004 в оренду ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" передано земельну ділянку саме для рекреаційного призначення.
Ураховуючи наведене, посилаючись на положення частин 1, 2 статті 20 Земельного кодексу України та статті 42 Лісового кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до тієї чи іншої категорії та зміна її цільового призначення належить до повноважень саме Березанської райдержадміністрації.
Отже, суд дійшов висновку, що Березанська райдержадміністрація діяла у межах своїх повноважень, вирішуючи питання зміни цільового призначення спірної земельної ділянки.
4.5. За змістом статті 18 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин - видання оскаржуваного розпорядження від 28.12.2004 № 1231) до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
У статті 19 цього Кодексу визначені категорії земель. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на такі категорії: землі рекреаційного призначення, землі лісового фонду, землі водного фонду (пункти "ґ", "е", "є" частини 1 зазначеної норми).
Згідно з частинами 1, 2 статті 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою, зокрема, для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок (пункти "а", "б" статті 21 Цивільного кодексу України).
4.5.1. Суд апеляційної інстанції установив, що проект землеустрою, затверджений згідно з оскаржуваним розпорядженням Березанської райдержадміністрації від 28.12.2004 № 1231, погоджений Березанським районним відділом земельних ресурсів, який надав згоду відвести ЗАТ "База відпочинку "Лазурний" у довгострокову оренду терміном на 49 років для рекреаційного призначення з метою розміщення зведеного корпусу земельну ділянку загальною площею 0,2200 га забудованих земель змішаного використання, у тому числі 0,0534 га - під капітальною забудовою, 0,1666 га - інші (піски), із земель Очаківського державного лісомисливського господарства у зоні відпочинку "Коблеве" у межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що за змістом наявного у матеріалах справи листа ДП "Очаківське лісомисливське господарство" від 07.11.2018 № 448 земельна ділянка, кадастровий номер 4820982200:09:000:0276, до земель державного лісового фонду станом на 01.01.1994 не належала, а була включена до складу таких земель у 2003 році. Станом на 01.01.2004 земельна ділянка входила до земель державного лісового фонду підприємства. За результатами базового лісовпорядкування 2013 року земельну ділянку виключено зі складу земель державного лісового фонду підприємства і станом на 01.01.2014 до складу земель підприємства ця земельна ділянка не належить.