ПОСТАНОВА
Іменем України
16 квітня 2020 року
м. Київ
справа № 520/6008/19
адміністративне провадження № К/9901/33611/19, К/9901/34214/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 520/6008/19
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань, Директора Державного бюро розслідувань Труби Романа Михайловича про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді,
за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Державного бюро розслідувань на постанову Другого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: О. В. Присяжнюк, О. А. Спаскін, Л. В. Любчик) від 04 листопада 2019 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного бюро розслідувань (далі - ДБР), Директора Державного бюро розслідувань Труби Романа Михайловича, в якому, з урахуванням уточнень від 20 червня 2019 року, просить:
- визнати протиправними дії Директора ДБР Труби Р. М. з прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 та винесення наказу № 148-ос;
- зобов`язати Директора ДБР Трубу Р. М. утриматися від прийняття рішення, зокрема, шляхом видання наказів, розпоряджень інших формах, про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, без погодження (отримання згоди) такого рішення із першим заступником та заступником Директора Державного бюро розслідувань у відповідності до положень частини другої статті 12 Закону України "Про Державне бюро розслідувань";
- визнати протиправним та скасувати наказ про звільнення №148-ос від 28 травня 2019 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано протиправністю спірного наказу про звільнення, які вчинені відповідачем за відсутності законних на те підстав та з грубим порушенням встановленої законодавством процедури звільнення, зокрема, пункту 9 частини першої статті 12 та частини першої статті 13 Закону України "Про державне бюро розслідувань", а також такими, що порушують права позивачем.
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Директора ДБР Труби Р. М. з прийняття рішення про звільнення позивача та винесення наказу № 148-ос.
Визнано протиправним та скасовано наказ про звільнення № 148-ос від 28 травня 2019 року.
Поновлено позивача на посаді директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року у справі № 520/6008/19 скасовано та прийнято постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано наказ директора ДБР № 148-ос від 28 серпня 2019 року.
В іншій частині позову ОСОБА_1 відмовлено.
5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 05 грудня 2019 року ДБР звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року у справі № 520/6008/19 в частині визнання протиправним і скасування наказу Директора ДБР № 148-ос від 28 травня 2019 року та ухвалити в цій частині нову постанову, якою у задоволенні вимог ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування наказу Директора ДБР № 148-ос від 28 травня 2019 року відмовити.
6. Також, не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 09 грудня 2019 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року у справі № 520/6008/19 в частині відмови у задоволенні позовних вимог, яким ухвалити нове рішення у відповідній частині про задоволення позовних вимог, а саме:
визнати протиправними дії Директора ДБР Труби Р. М. з прийняттям рішення про звільнення ОСОБА_1 та винесення наказу № 148-ос;
зобов`язати Директора ДБР Трубу Т. М. утриматися від прийняття рішення, зокрема, шляхом видання наказів, розпоряджень інших формах, про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, без погодження (отримання згоди) такого рішення із першим заступником та заступником Директора ДБР у відповідності до положень частини другої статті 12 Закону України "Про державне бюро розслідувань";
поновити ОСОБА_1 на посаді Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві;
в іншій частині постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року у справі № 520/6008/19 залишити без змін.
7. Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ДБР, відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення дії постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року у справі № 520/6008/19 до закінчення її перегляду в касаційному порядку, встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.
8. Ухвалою Верховного Суду від 11 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.
9. 02 січня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому ДБР, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а касаційну скаргу ДБР задовольнити у повному обсязі.
10. 10 січня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу ДБП, у якому позивач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а касаційну скаргу позивача задовольнити у повному обсязі.
11. Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2020 року об`єднано в одне провадження для спільного розгляду і вирішення касаційні провадження за касаційними скаргами ДБР та ОСОБА_1, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її у до попереднього розгляду.
12. Станом на 16 квітня 2020 року відзив на касаційну скаргу ДБР та ОСОБА_1 від інших учасників справи до Верховного Суду не надходило, що не перешкоджає подальшого розгляду справи по суті.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що наказом від 29 листопада 2018 року № 210-ос призначено ОСОБА_1 на посаду Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, як обраного за конкурсом з 30 листопада 2018 року, з випробувальним строком 6 місяців, на підставі його заяви про призначення на посаду Директора Територіального управління ДБР у місті Полтаві, протоколу засідання конкурсної комісії від 18 липня 2018 року № 64, подання конкурсної комісії від 18 липня 2018 року, довідки про результати спеціальної перевірки щодо ОСОБА_1 ..
14. Директором ДБР 18 січня 2019 року було проведено оперативну нараду, за результатами якої були прийняті рішення, серед яких, зокрема, директорів ТУ ДБР зобов`язано у визначений строк сформувати паспорти-характеристики регіонів, оперативне обслуговування яких віднесено до відповідного територіального управління ДБ, що підтверджуються протоколом оперативної наради в ДБР № 1 від 18 січня 2019 року.
15. Доповідною запискою керівників Управління оперативних розробок ДБР, Управління супроводження досудового розслідування ДБР, Управління інформаційно-аналітичної розвідки ДБР було поінформовано Директора ДБР Трубу Р. М. про результати виконання пункту 3 протоколу оперативної наради № 1, в якій зазначено, що пунктом 3 Протоколу оперативної наради в ДБР № 1 від 18 січня 2019 року виконаний не в повному обсязі, у зв`язку з чим запропоновано провести повторне слухання заступників Територіальних управлінь ДБР.
16. Наказом ДБР № 101 від 11 травня 2019 року утворено робочі групи з проведення цільових позапланових перевірок у Територіальних управліннях, зокрема, ДБР, розташованого у місті Полтаві щодо організації його діяльності в період з 13 травня 2019 року по 14 травня 2019 року, за результатами якої, складено довідку "Про проведення цільової позапланової перевірки організації діяльності Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві" від 21 травня 2019 року.
17. Згідно протоколу оперативної наради від 21 травня 2019 року № 6, на якій був присутній позивач, вирішено вважати незадовільним стан організації роботи директора Територіального управління ДБР у місті Полтаві та розробити план рекомендацій з усуненням недоліків, які встановлені за результатами перевірки.
18. Листом Директора ДБР від 21 травня 2019 року № 01-7237 повідомлено позивача, що оскільки його рівень професійної підготовки є недостатнім для виконання завдань та обов`язків Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, 28 травня 2019 року його буде звільнено з займаної посади з вищевказаних підстав та у порядку пункту 2 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".
19. Листом Конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора ДБР, першого заступника та заступника Директора ДБР, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату ДБР, працівників підрозділів внутрішнього контролю ДБР (в подальшому - Конкурсна комісія) від 23 травня 2019 року, за результатами розгляду заяви ОСОБА_1, повідомлено позивача, що на адресу Конкурсної комісії не надходило звернення Директора ДБР про звільнення позивача, і Конкурсна комісія не розглядала і не вносила відповідного подання Директору ДБР.
20. Листом першого заступника Директора ДБР Варченко О. О. № 01-7550 від 23 травня 2019 року позивача повідомлено, що станом на 23 травня 2019 року до першого заступника Директора ДБР не надходила будь-яка інформація щодо звільнення позивача із займаної посади та ним не погоджувалось рішення про звільнення позивача з посади, будь-які матеріали для розгляду та прийняття такого рішення не надавались.
21. Листом заступника Директора ДБР Буряка О. В. № 01-7549 від 23 травня 2019 року ОСОБА_1 повідомлено, що ним не погоджувалося звільнення позивача із займаної посади та відповідний наказ йому на розгляд не надавався.
22. Листом завідувача сектору кадрової роботи та державної служби Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, № 6608/10 від 24 травня 2019 року повідомлено керівника кадрової роботи ДБР Француза В . Й., що ОСОБА_1 з 24 травня 2019 року перебуває на стаціонарному лікуванні.
23. Листом заступника Директора ДБР Буряка О. В. № 01-7978 від 29 травня 2019 року, повідомлено позивачу, що 28 травня 2019 року першим заступником і заступником Директора ДБР прийнято вмотивоване рішення про відмову Директору ДБР у звільненні позивача з посади Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві.
24. Наказом Директора ДБР Труба Р . М. № 148-а від 28 травня 2019 року відповідно до пункту 2 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" та у зв`язку з виявленою невідповідністю займаній посаді, на яку він прийнятий зі строком випробування 6 місяців, ОСОБА_1 звільнено з посади Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, у перший робочий день після тимчасової непрацездатності як такого, що не відповідає займаній посаді протягом строку випробовування. Вказаний наказ прийнятий на підставі письмового попередження Директора ДБР про звільнення від 21 травня 2019 року № 01-7237.
25. Не погоджуючись з діями Директора ДБР Труби Р. М. та наказом ОСОБА_1 звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що станом на дату прийняття оскаржуваного у даній справі наказу, відповідачу заборонено одноособово без погодження із першим заступником Директора та заступником Директора ДБР здійснювати повноваження передбачені пунктами 2, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 19 частиною першою статті 12 Закону України "Про Державне бюро розслідувань", тобто щодо звільнення ОСОБА_1 . Відтак, суд першої інстанції дійшов висновку, що частина позовних вимог про визнання протиправними дій Директора ДБР Труби Р. М. з прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 та винесення наказу № 148-ос та визнання протиправним та скасування наказу про звільнення № 148-ос від 28 травня 2019 року одноособово, без погодження із заступником та першим заступником Директора ДБР, є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
27. При цьому, посилаючись на постанову Верховного Суду України від 21 травня 2014 року у справі № 6-33цс14, у якій зазначено, що у разі встановлення факту звільнення без законної підстави або з порушенням передбаченого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі, суд поновив позивача на посаді Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві.
28. Щодо частини позовних вимог про зобов`язання Директора ДБР Трубу Р. М. утриматися від прийняття рішення, зокрема, шляхом видання наказів, розпоряджень інших формах, про звільнення ОСОБА_1 з посади Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, без погодження (отримання згоди) такого рішення із першим заступником та заступником Директора ДБР у відповідності до положень частини другої статті 12 Закону України "Про Державне бюро розслідувань", судом вказано, що ці вимоги спрямовані на майбутнє, а тому суд не вбачає підстав для їх задоволення.
29. Другий апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції, виходив з того, що оскільки ОСОБА_1 звільнено з посади Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, з порушенням вимог Закону України "Про Державне бюро розслідувань", суд апеляційної інстанції вважає, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування наказу Директора ДБР Труби Р. М. № 148-а від 28 травня 2019 року та про визнання протиправними дій Директора ДБР Труби Р. М. з прийняття рішення про звільнення позивача та винесення наказу № 148-ос необхідно задовольнити частково та визнати протиправним і скасувати наказ Директора ДБР Труби Р. М. № 148-а від 28 травна 2019 року, оскільки в спірних правовідносинах скасування цього наказу є належним способом захисту прав позивача.
30. Окрім того, суд апеляційної інстанції вважає, що позовна вимога ОСОБА_1 про зобов`язання Директора ДБР Труби Р. М. утриматися від прийняття рішення, зокрема, шляхом видання наказів, розпоряджень інших формах, про звільнення позивача з посади Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, без погодження (отримання згоди) такого рішення із першим заступником та заступником Директора ДБР відповідно до частини другої статті 12 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" є передчасною та в її задоволенні відмовив, оскільки вважав, що відсутні підстави для захисту прав позивача, які на теперішній час не порушені.
31. Водночас, суд апеляційної інстанції вважав, що позовні вимоги ОСОБА_1 про поновлення його на посаді Директора Територіального управління ДБР, розташованого у місті Полтаві, не підлягають задоволенню, оскільки як на час звернення позивача до суду з адміністративним позовом, так і на час ухвалення судом першої інстанції рішення в цій справі, позивач не був звільнений з посади.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
32. Скаржники у своїх касаційних скаргах не погоджуються з висновками суду апеляційної інстанції, вважають їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
33. Скаржники наводять доводи аналогічні доводам адміністративному позову, апеляційної скарги, відзивів, здійснює виклад обставин та надає їм відповідну оцінку, цитую норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваним судовим рішенням.
34. Зокрема, ДБР наголошує, що такого поняття як відмова від погодження наказу Директора ДБР не існує відповідно до Інструкції з діловодства в електронній формі. Не проставлення візи у встановлений строк тягне за собою погодження проекту за замовчуванням.
35. При цьому, позивач не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необхідність розгляду судом першої інстанції цієї справи за правилами загального, а не спрощеного позовного провадження, оскільки жодної умови, визначеної пунктами 1, 3-7 частини третьої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції не встановив і не навів у спірному рішенні, а тому вказані висновки не відповідають вимогам чинного законодавства України, й, відповідно, є порушенням процесуального права.
36. Також, позивач, серед іншого, вказує, що визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій, зокрема, від прийняття рішення, шляхом видання наказів, розпоряджень в інших формах, про звільнення з посади, є таким способом захисту порушених прав позивача, який чітко випливає з положень законодавства України, а саме: пунктом 3 частини першої статті 5 КАС України, пункту 3 частини другої статті 245 КАС України, а також статті 12 та 13 Закону України "Про державне бюро розслідувань".
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
38. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
39. Частиною шостою статті 43 Конституції України громадянам гарантовано захист від незаконного звільнення.
40. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
41. Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
42. Відповідно до преамбули Закону України "Про державну службу" цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
43. Відповідно до частин першої - шостої статті 35 Закону України "Про державну службу" в акті про призначення на посаду суб`єкт призначення може встановити випробування з метою перевірки відповідності державного службовця займаній посаді із зазначенням його строку.
При призначенні особи на посаду державної служби вперше встановлення випробування є обов`язковим.
Випробування при призначенні на посаду державної служби встановлюється строком до шести місяців.
У разі незгоди особи з рішенням про встановлення випробування вона вважається такою, що відмовилася від зайняття посади державної служби. У такому разі застосовується відкладене право другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття вакантної посади державної служби. Якщо конкурсною комісією такого кандидата не визначено, проводиться повторний конкурс.
Якщо державний службовець у період випробування був відсутній на роботі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, перебуванням у додатковій відпустці у зв`язку з навчанням або з інших поважних причин, строк випробування продовжується на відповідну кількість днів, протягом яких він фактично не виконував посадові обов`язки.
Суб`єкт призначення має право звільнити державного службовця з посади до закінчення строку випробування у разі встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді на підставі пункту 2 частини першої статті 87 цього Закону. Суб`єкт призначення попереджає державного службовця про звільнення у письмовій формі не пізніш як за сім календарних днів із зазначенням підстав невідповідності займаній посаді.
44. Приписами пункту другого частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" обумовлено, що підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування.
45. Встановлювати випробувальний строк при призначенні на посаду є правом відповідача, що він і зробив (частина перша статті 35 Закону № 889-VIII). Позивачу встановили шість місяців випробувального строку, до завершення якого він мав би зарекомендувати себе як кваліфікований працівник, а відповідач своєю чергою мав можливість пересвідчитися у його відповідності займаній посаді.
46. Випробувальний строк власне і надається для того, щоб особа проявила себе на новопризначеній посаді в усіх аспектах як кваліфікований і відповідальний працівник, тим паче коли йдеться про центральний орган виконавчої влади. Те, наскільки добре державний службовець справляється зі своїми обов`язками оцінює насамперед суб`єкт призначення. Водночас, для висновку про невідповідність займаній посаді повинні бути достатні очевидні (фактичні) підстави, на основі яких можна пересвідчитися у тому, наскільки обґрунтованими є висновки суб`єкта призначення.