ПОСТАНОВА
Іменем України
15 квітня 2020 року
Київ
справа №826/9594/16
адміністративне провадження №К/9901/30470/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В. розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" до Комунального підприємства "Київблагоустрій", Департаменту міського благоустрою та збереження природнього середовища Виконавчого органу Київської міської ради про визнання протиправними дій, скасування доручення, за касаційною скаргою Департаменту міського благоустрою та збереження природнього середовища Виконавчого органу Київської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Аблова Є.В. від 27.12.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів Ключковича В.Ю., Грибан І.О., Губської О.А. від 05.04.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" (далі -Товариство, ТОВ "Інвестиційно-будівельна група", позивач) звернулося з позовом до Комунального підприємства "Київблагоустрій", Департаменту міського благоустрою та збереження природнього середовища Виконавчого органу Київської міської ради (далі - КП "Київблагоустрій", Департамент відповідно, відповідачі), у якому просило:
визнати протиправними дії Департаменту, які полягали у виданні доручення від 17.06.2016 №265/06-16 (вих.№004-5707) (далі - спірні дії Департаменту);
скасувати доручення Департаменту від 17.06.2016 №265/06-16 (вих.№004-5707) (далі - спірне доручення);
визнати протиправними дії КП "Київблагоустрій", які полягали у виконанні доручення від 17.06.2016 №265/06-16 (вих.№004-5707) (далі - спірні дії КП "Київблагоустрій").
2. Позовна заява мотивована тим, що Департамент, на думку Товариства, видав оскаржуване доручення з перевищенням своїх повноважень та без належної аргументації, без перевірки наявних у позивача дозволів та погоджень.
3. Крім того, позивач зазначав, що в оскаржуваному дорученні вказано, що воно видане на виконання приписів від 20.11.2015 №1515059, №1515060, та від 19.11.2015 №1515057, яких, як вказує позивач, він не отримував. При цьому, позивач звернув увагу й на те, що оскаржуване доручення видане стосовно іншого суб`єкта, а саме - на ім`я ДП "Будівельно-інвестиційна група 1" по усуненню можливих порушень до порядку складування будівельних та інших матеріалів по вул. Олеся Гончара, 17-23 в Шевченківському районі м. Києва.
4. Позовні вимоги в частині оскарження спірних дій КП "Київблагоустрій" позивач мотивував тим, що відповідач, всупереч наявності у забудовника усієї проектно-дозвільної документації на виконання будівельних робіт та розміщення елементів благоустрою, здійснив організоване захоплення комплексу, що перебував під охороною. При цьому, позивач наголошував, що жодні документи, які стосуються опису вивезеного майна, представниками КП "Київблагоустрій" не складались.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.12.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2017, позов задоволено. Визнані протиправними спірні дії відповідачів, а також визнано протиправним та скасовано спірне доручення Департаменту.
6. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що об`єкти благоустрою та їх елементи, стосовно демонтажу яких Департаментом видано спірне доручення, були розміщені (встановлені) Товариством на законних підставах відповідно до чинного станом на момент виникнення спірних правовідносин дозволу на виконання будівельних робіт.
7. Суди попередніх інстанцій виходили й з того, що, оскільки в ході судового розгляду даної справи встановлено протиправність оскаржуваного доручення, на виконання якого і вчинено КП "Київблагоустрій" спірні дії, то такі є протиправними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, Департамент подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а в задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 15.07.2004 №419/1829 "Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею" (пункт 65) затверджено проект відведення земельних ділянок Товариству з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом на вул. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва та передано земельну ділянку загальною площею 0,32 га для зазначених цілей, в тому числі ділянку №1 площею 0,07 га, в межах червоних ліній, - у короткострокову оренду на 2 роки для влаштування будівельних робіт за рахунок земель міської забудови.
10. 20.10.2004 між Київською міською радою (орендодавець) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки по вул . Олеся Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом, строком на 2 роки.
11. На підставі рішення Господарського суду міста Києва від 24.10.2008 у справі за №28/325 дію укладеного договору від 22.10.2004 пролонговано на три роки.
12. Пунктом 4 резолютивної частини зазначеного рішення визначено, що дія договору поновлюється з дня державної реєстрації цієї Угоди.
13. Крім того, суди встановили, що з наявної в матеріалах справи копії дозволу на виконання будівельних робіт від 06.06.2008 №0424-Шв/С вбачається, що виданий він ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" на виконання будівельних робіт із будівництва житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом за адресою: вул. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва відповідно до проектної документації, затвердженої наказом ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" від 15.03.2008 №1 та погодженої Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища за №07-9070 від 31.08.2007, зі строком дії до 14.11.2008 року.
14. Дію вказаного дозволу було продовжено.
15. Також, ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" у 2008 році отримало ордер №8100174 на встановлення тимчасової огорожі.
16. В подальшому, провідним інспектором КП "Київблагоустрій" було здійснено перевірку стану благоустрою та виявлено порушення, у зв`язку з чим винесено ряд приписів:
від 19.11.2015 №1515057, яким встановлено порушення підпунктів 15.3.1, 15.3.9 пункту 15.3 Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішення Київської міської ради від 25.12.2008 №1051/1051 (далі - Правила №1051/1051) за адресою: м. Київ, вул. О. Гончара, 17-23 та запропоновано усунути порушення шляхом надання проектно-дозвільної документації на розміщення огорожі;
від 20.11.2015 №1515059, яким встановлено порушення підпункту 20.1.1 пункту 20.1 Правил №1051/1051;
від 14.06.2016 №1609811, яким встановлено порушення підпункту 20.1.1 пункту 20.1 Правил №1051/1051;
від 14.06.2016 №1609812, яким встановлено порушення підпункту 20.1.1 пункту 20.1 Правил №1051/1051;
від 20.11.2015 №1515060, яким встановлено порушення підпункту 20.1.1 пункту 20.1 Правил №1051/1051.
17. 17.06.2016 Департаментом, відповідно до Положення про Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 17.05.2013 №3711 (далі - Положення про Департамент), Правил №1051/1051, директору КП "Київблагоустрій" видано спірне доручення, яким доручено вжити заходів демонтажу відповідно до вимог чинного законодавства самовільно встановлених елементів благоустрою в разі відсутності проектно-дозвільної документації на розміщення ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" за адресою: вул. Олеся Гончара, 17-23 у Шевченківському районі, а саме:
два технічних приміщення;
складування будівельних та інших матеріалів;
огорожа;
приміщення для перебування охорони та працівників.
18. На виконання вказаного доручення 20.06.2016 на місце будівництва житлового комплексу прибули представники КП "Київблагоустрій" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з метою демонтажу вищевказаних об`єктів благоустрою та їх елементів.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій не надано жодної правової оцінки обставинам справи стосовно наявності або відсутності у Товариства необхідної дозвільної документації на розміщення тимчасових споруд, складання будівельних та інших матеріалів, встановлення огорожі, що, на переконання скаржника, свідчить про ухвалення необґрунтованих судових рішень.
20. До того ж, суди повністю проігнорували доводи відповідача, наведені, зокрема у запереченні Департаменту на позовну заяву, про те, що всупереч вимог Правил №1051/1051 Товариством не було отримано контрольних карток на тимчасове порушення благоустрою при виконанні підготовчих і будівельних робіт, встановленні тимчасових огорож, а також для складування будівельних матеріалів.
21. Скаржник наголошував й на тому, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, не враховали й аргументи відповідачів про те, що ордер №8100174, отриманий Товариством у 2008 році на встановлення тимчасової огорожі, був анульований 29.04.2010, а дія договору оренди земельної ділянки, на якій позивачем виконуються будівельні роботи і встановлені (розміщені) спірні об`єкти благоустрою та їх елементи, закінчився 06.11.2011 й, станом на час видання спірного доручення і вчинення відповідачами спірних дій, продовжений не був.
22. Касаційна скарга, окрім іншого, містить доводи про те, що дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий Товариству, був анульований за результатами перевірки Державної архітектурно - будівельної інспекції, що, як наслідок, свідчить про самовільне встановлення (розміщення) спірних об`єктів благоустрою та їх елементів.
23. Заперечень на касаційну скаргу не надходило.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Так, у частині другій статті 19 Конституції України закріплено правило, за яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначає Закон України від 06.09.2005 №2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон №2807-IV) і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини (преамбула до цього Закону).
26. За приписами статей 13, 14 вищеназваного Закону до об`єктів благоустрою населених пунктів належать:
1) території загального користування:
а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики;
б) пам`ятки культурної та історичної спадщини;
в) майдани, площі, бульвари, проспекти;
г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки;
ґ) пляжі;
д) кладовища;
е) інші території загального користування;
2) прибудинкові території;
3) території будівель та споруд інженерного захисту територій;
4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.
До об`єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.
Об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.
27. Обмеження при використанні об`єктів благоустрою визначені статтею 16 Закону №2807-IV, пунктами 1, 2, 4, 5 частини першої якої встановлено, що на об`єктах благоустрою забороняється:
виконувати роботи без дозволу в разі, якщо обов`язковість його отримання передбачена законом;
самовільно влаштовувати городи, створювати, пошкоджувати або знищувати газони, самовільно висаджувати та знищувати дерева, кущі тощо;
складувати будівельні матеріали, конструкції, обладнання за межами будівельних майданчиків;
самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо;
28. До елементів благоустрою стаття 21 Закону №2807-IV відносить, зокрема, малі архітектурні форми, якими, у розумінні частини другої цієї статті, є, орім іншого, павільйони, огорожі, ворота, інші елементи благоустрою, визначені законодавством. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
29. За змістом частини першої статті 34 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.
Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.
30. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
31. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад встановлена статтею 25 Закону №280/97-ВР, відповідно до якої сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
32. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність (пункт 44 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР).
33. Відповідно до вищевказаних законодавчих приписів Київська міська рада затвердила Правила №1051/1051, за визначенням абзаців чотирнадцятого - шістнадцятого, двадцятого розділу І яких:
будівництво - нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт, технічне переоснащення підприємств;
користувач земельної ділянки - юридична або фізична особа, яка має належним чином оформлений та зареєстрований документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою із визначеним цільовим призначенням;
тимчасова споруда - це споруда функціонального (в тому числі для здійснення підприємницької діяльності), декоративно-технологічного призначення, в тому числі мала архітектурна форма, яка виготовляється з полегшених збірних конструкцій та встановлюється без улаштування заглибленого фундаменту тощо;
Контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою - документ встановленої форми згідно з додатком до цих Правил, на підставі якого здійснюються фіксація та контроль за порушенням існуючого благоустрою та його відновленням при виконанні земельних і будівельних робіт та капітальних ремонтів на території міста Києва.
34. Згідно з положеннями пункту 13.1.1. Правил №1051/1051 розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності проводиться відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про благоустрій населених пунктів", Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.94 N 198, наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року N 244 "Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за N 1330/20068, інших нормативно-правових актів, а також рішень Київської міської ради та розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
35. Підпунктом 13.2.4. пункту 13.2 вищевказаних правил передбачено, що всі малі архітектурні форми та тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності розміщуються з дотриманням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою, комплексної схеми тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, рішень Київської міської ради, розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
36. Також, у відповідності з вимогами підпункту 13.2.3 пункту 13.2 Правил №1051/1051 самовільно встановлені (розміщені) малі архітектурні форми та тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, паспорти прив`язки яких анульовані або строк дії яких закінчився, підлягають демонтажу власником об`єкта (особою, яка здійснила встановлення (розміщення) об`єкта) за власні кошти у строки, визначені в приписі Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
37. У разі якщо власник малої архітектурної форми або тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (особа, яка здійснила встановлення (розміщення) об`єкта) не провів демонтажу відповідно до абзацу першого цього пункту, демонтаж об`єкта здійснюється в порядку, встановленому пунктом 13.3 цих Правил.
38. В свою чергу, згідно з підпунктом 13.3.1 пункту 13.3 цих же Правил у разі виявлення самовільно розміщених (встановлених) малих архітектурних форм, тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, в т. ч. тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, паспорти прив`язки яких анульовані або строк дії яких закінчився, самовільно розміщених (встановлених) засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі (автомагазини, автокафе, автокав`ярні, авторозвозки, автоцистерни, лавки-автопричепи, візки, спеціальне технологічне обладнання (низькотемпературні лотки-прилавки) тощо) (далі - засоби пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі), об`єктів сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі (на розміщення яких відсутні оформлені в установленому порядку документи) уповноважені особи Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), структурних підрозділів з питань контролю за благоустроєм районних в місті Києві державних адміністрацій, комунального підприємства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Київблагоустрій" (далі - КП "Київблагоустрій) вносять припис його власнику (користувачу або особі, яка здійснила розміщення (встановлення)) з вимогою усунення порушень шляхом проведення демонтажу малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, демонтажу (переміщення) засобу пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, об`єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі із зазначенням строку демонтажу (переміщення) відповідно до абзаців другого і третього цього підпункту.
39. Малі архітектурні форми, тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності мають бути демонтовані протягом трьох днів з моменту отримання припису, крім тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, відсутніх в матеріалах єдиної цифрової топографічної основи території міста Києва, демонтаж яких має бути здійснений протягом одного дня з моменту отримання припису.
40. Протягом зазначеного у приписі строку власник (користувач або особа, яка здійснила розміщення (встановлення)) зобов`язаний за власний рахунок здійснити демонтаж самовільно розміщеної (встановленої) малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, об`єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі, демонтаж (переміщення) засобу пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі та провести відновлення порушеного благоустрою на місці їх розміщення (встановлення).
41. У разі невиконання припису уповноважена особа, яка внесла припис, у триденний строк складає протокол про адміністративне правопорушення за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
42. За приписами пункту 13.3 і підпункту 13.3.3 Правил №1051/1051 у разі якщо власники (користувачі або особи, які здійснили розміщення (встановлення)) малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, об`єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі не здійснили демонтаж в строки, зазначені в приписі, Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), районні в місті Києві державні адміністрації вживають заходів щодо демонтажу самовільно розміщеної (встановленої) малої архітектурної форми, тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, об`єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі, а Департамент промисловості та розвитку підприємництва - щодо демонтажу об`єкта сезонної дрібнороздрібної торговельної мережі на підставі рішень, зазначених у підпункті 13.3.3 пункту 13.3 цих Правил, за кошти міського бюджету або з інших джерел, не заборонених законодавством, з наступним відшкодуванням усіх витрат згідно з абзацом 3 цього підпункту.