ПОСТАНОВА
Іменем України
15 квітня 2020 року
м.Київ
справа №638/15764/17
провадження №К/9901/30363/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дзержинського районного суду міста Харкова від 06.05.2019 (суддя Шестак О.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 (головуючий суддя Ральченко І.М., судді Катунов В.В., Бершов Г.Є.)
у справі №638/15764/17
за позовом ОСОБА_1
до Харківської міської ради Харківської області
треті особи Департамент земельних відносин Харківської міської ради Харківської області, Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області
про визнання дії суб`єкта владних повноважень незаконними, скасування рішення суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Дзержинського районного суду міста Харкова з позовною заявою до Харківської міської ради Харківської області, за участі третіх осіб Департаменту земельних відносин Харківської міської ради Харківської області, Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області, в якій просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення 14 сесії 7 скликання Харківської міської ради Харківської області від 20.09.2017 за № 743/17 в частині, що стосується ОСОБА_1, яким йому відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району поряд з земельною ділянкою з кадастровим номером 6310136300:16:003:0049;
- зобов`язати Харківську міську раду Харківської області повторно розглянути заяву від 05.07.2017 за вх. №К-1- 25671/1-17 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району.
2. Рішенням Дзержинського районного суду міста Харкова від 06.05.2019 у справі №638/15764/17, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, позов залишено без задоволення.
3. ОСОБА_1 з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Дзержинського районного суду міста Харкова від 06.05.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 у справі №638/15764/17 і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
4. Від Харківської міської ради до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 05.07.2017 ОСОБА_1 звернувся із заявою на ім`я Харківського міського голови ОСОБА_2, в якій просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району. До заяви додано графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію ідентифікаційного коду та копію посвідчення учасника бойових дій.
6. 31.07.2017 Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківської області листом № К-1- 25671/1-17.08-39 повідомив ОСОБА_1, що питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах м. Харкова на території Шевченківського району буде розглянуто на черговій сесії Харківської міської ради.
7. 11.08.2017 Департамент земельних відносин Харківської міської ради Харківської області листом № К-1-25671/1- 17.08-39 повідомив ОСОБА_1 , що відповідно до пропозицій Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану від 28.07.2017 №4092/0/27- 17 Департаментом земельних відносин підготовлено проект рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, який після погодження в установленому порядку з відповідними службами міської ради буде винесено на розгляд сесії Харківської міської ради. Причини відмови буде зазначено в рішенні.
8. 20.09.2017 рішенням 14 сесії 7 скликання Харківської міської ради Харківської області № 743/17 "Про надання дозволу та відмову в наданні дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", на підставі ч. 7 ст. 118 ЗК України, позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в зв`язку із тим, що місце розташування земельної ділянки на території Шевченківського району згідно з наданими графічними матеріалами не відповідає вимогам затвердженої містобудівної документації м. Харкова (зонінгу). В рішенні зазначено, що відповідно до наданих Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування,архітектури та генерального плану Харківської міської ради Харківськоїобласті пропозицій від 28.07.2017 № 4092/0/27-17, земельна ділянка, що зазначена в графічних матеріалах, згідно з планом зонування території (зонінгом) міста Харкова, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 27.02.2013 № 1024/13, зі змінами, затвердженими рішенням Харківської міської ради від 26.10.2016 № 396/16, розташована в рекреаційній зоні, підзоні Р-3: зона озеленених територій загального користування та відповідно до глави 9 ЗК України розміщення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в рекреаційній зоні не передбачено, мотивуючи це тим, що на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Згідно з Класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за № 1011/18306 серед земель рекреаційного призначення відсутні землі за цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та відповідно до ст.ст. 5 та 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
9. Незгода ОСОБА_1 з рішенням відповідача в частині надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою і стала підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що земельна ділянка, яку позивач має намір отримати у власність, розташована в рекреаційній зоні, не відповідає вимогам затвердженої містобудівної документації, а тому відповідачем за результатом заяви позивача було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, передбачених нормами ЗК України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
11. Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, позивач зазначає про порушення відповідачем місячного строку розгляду клопотання ОСОБА_1, а також позивач стверджує, що суди попередніх інстанцій не досліджували схеми з плану зонінгу території м. Харкова, відповідно до яких бажану земельну ділянку позначено у графічному матеріалі в зоні житлової забудови.
12. За посиланням скаржника, судами обох інстанцій не врахована відображена суть клопотання про надання відповідного дозволу, в якому чітко зазначено надати дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га, тобто саме надання відповідного дозволу не означає позитивного рішення щодо надання саме земельної ділянки в 0,1 га, а може бути прийняте рішенням в рамках закону із зазначенням площі земельної ділянки, яку можливо надати відповідно до містобудівної документації.
13. Процесуальним порушенням позивач вважає відсутність письмової відповіді суду на його заяву про ознайомлення з матеріалами справи.
14. У відзиві на касаційну скаргу Харківська міська рада зазначає про законність та обгрунтованість висновків судів попередніх інстанцій та наголошує, що згідно з планом зонування території (зонінгом) міста Харкова земельна ділянка, орієнтовною площею 0,10 га, розташована в рекреаційні зоні, підзоні Р-3: зона озеленених територій загального користування. Відповідно до зонінгу розміщеним земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в рекреаційній зоні не передбачено.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
16. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".