ПОСТАНОВА
Іменем України
16 квітня 2020 року
Київ
справа №280/2826/19
адміністративне провадження №К/9901/36047/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України у Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 (суддя Прасов О. О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 (колегія суддів у складі: Чепурнова Д. В., Мельника В. В., Сафронової С. В.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області (далі - відповідач, УДМС України в Запорізькій області), в якому просила: визнати протиправною відмову УДМС України в Запорізькій області у видачі позивачу у зв`язку із реєстрацією шлюбу паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 за № 2503-ХІІ; зобов`язати УДМС України в Запорізькій області оформити та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради від 26.06.1992 за № 2503-ХІІ.
Позовні вимоги мотивовано тим, що у зв`язку з реєстрацією шлюбу та переміною прізвища, 18.10.2018 позивачка звернулася до відповідача із заявою про видачу паспорта громадянина України старого зразку, у зв`язку із релігійними переконаннями, відповідно до чинного Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 за № 2503-XII, без застосування засобів ЄДДР. Відповідач листом від 27.10.2018 за № 23.14-2946 відмовив у видачі такого зразка паспорта. У зв`язку з чим, позивачка звернулася до суду з адміністративним позовом. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11.03.2019 по справі № 280/4889/18 зобов`язано УДМС України в Запорізькій області розглянути заяву позивача щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні. Після цього позивачка повторно звернулася до відповідача щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, але листом від 08.05.2019 їй було надано роз`яснення щодо неможливості видачі паспорта, а по суті відмову. 31.05.2019 позивачка втретє звернулася до відповідача із заявою про видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки. Листом від 06.06.2019 відповідач відмовив їй у видачі такого зразка паспорта, претензій щодо надання всіх необхідних для цього документів відповідачем не зазначено.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 15.07.2019 адміністративний позов задовольнив повністю.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу використання традиційних методів ідентифікації особи (за фотознімком у паспорті). Тобто, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта громадянина України у формі книжечки, законодавством не передбачено. Оскільки Вознесенівський РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області (яким надано відповіді від 08.05.2019 за вих. № 2314-840/2314.1-19 та від 05.06.2019 за вих. № 2314-1104/2314.1-19) є структурним підрозділом УДМС України в Запорізькій області, та оскільки дії відповідача розглядаються як дії держави в цілому і такі дії порушують основоположні права, свободи громадян, то суд дійшов висновку про визнання їх протиправними. Також суд дійшов висновку, що права позивача будуть поновлені, а інтереси захищеними, якщо відповідача буде зобов`язано оформити та видати позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 змінено. Виключено із резолютивної частини рішення Запорізького окружного адміністративного від 15.07.2019 абзац наступного змісту: "Визнати протиправною відмову Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (69005, м. Запоріжжя, вул. Незалежної України, буд. 90; код ЄДРПОУ 37834773) у видачі ОСОБА_1 у зв`язку із реєстрацією шлюбу паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого 26.06.1992 Постановою Верховної Ради України № 2503-ХІІ". В решті рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для зобов`язання УДМС України в Запорізькій області оформити та видати позивачу паспорт громадянина України у формі книжечки, однак за наслідками апеляційного розгляду суд зробив висновок, що позовні вимоги про визнання протиправною відмови УДМС України в Запорізькій області у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, у зв`язку із реєстрацією шлюбу не можуть бути задоволенні, оскільки УДМС України в Запорізький області не приймалось рішень за відповідними заявами позивача. Разом з цим, щодо посилання скаржника на те, що відповідач є неналежним відповідачем у справі, суд зазначив, що рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11.03.2019 по справі № 280/4889/18 було зобов`язано УДМС України в Запорізькій області розглянути заяву позивача щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.
Суди першої та апеляційної інстанції, при вирішенні даного позову застосовували правову позицію викладену Великою Палатою Верховного Суду 19.09.2018 у постанові по зразковій справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що суб`єктом владних повноважень у даному спорі є Вознесенівський РВ УДМС України в Запорізькій області. УДМС України в Запорізькій області, як вищестоящий орган, може лише спрямовувати та координувати, контролювати діяльність Вознесенівського РВ УДМС України в Запорізькій області, але перебирати на себе функції та повноваження, що передбачені Законом не може. Наголошує, що до повноважень УДМС України в Запорізькій області не входить оформлення та видача паспортів у формі паспортної книжечки. Оформлення та видача паспорта у формі книжечки здійснюється лише територіальними підрозділами за місцем реєстрації/мешкання особи.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою УДМС України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13.04.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
11.03.2019 рішенням Запорізького окружного адміністративного суду по справі № 280/4889/18 позовну заяву ОСОБА_1 задоволено частково: зобов`язано УДМС України в Запорізькій області розглянути заяву ОСОБА_1 щодо оформлення та видачі паспорту громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки ОСОБА_1, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.
Зазначене рішення 11.04.2019 набрало законної сили.
10.04.2019 позивачка звернулась до Вознесенівського РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області із заявою щодо обміну паспорта громадянина України у зв`язку із зміною прізвища з ОСОБА_1 на ОСОБА_1 після реєстрації шлюбу раніше встановленого зразка (1992 року) у формі книжечки.
На вказану заяву Вознесенівським РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області позивачу надано відповідь від 08.05.2018 за вих. №2314-840/2314.1-19, в якій зазначено, що порядок оформлення і видачі паспорта громадянина Украйни регламентовано Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи спеціальний статус" від 20.11.2012 року № 5492-VІ. Відповідно до частини четвертої статті 21 цього Закону паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Крім того, зазначено, про відсутність затверджених в установленому порядку форми бланку паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки, форми заяви, що подається для його одержання, порядку реєстрації такої заяви, процедури оформлення паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки, порядку дій працівників уповноважених органів під час приймання документів, перевірки наданих документів, та ін.
У зв`язку з чим, 31.05.2019 позивачка знову звернулася до Вознесенівського РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області із заявою про прийняття документів на обмін паспорту у зв`язку зі зміною прізвища, у формі книжечки зразка 1994 року. Якщо провести обмін паспорту та видати паспорт у формі книжечки немає можливості, просила надати офіційну відмову. До заяви надані необхідні документи.
05.06.2019 надано відповідь за вих. №2314-1104/2314.1-19, в якій Вознесенівській РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області повідомив про відсутність законних підстав для оформлення та видачі позивачу паспорта громадянина України відповідно до постанови Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІ1.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Згідно зі статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, ратифікованої Законом від 17.07.1997 № 475/97-ВР (далі - Конвенція) кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Стаття 9 Конвенції передбачає, що кожен має право на свободу думки, совісті та релігії; це право включає свободу змінювати свою релігію або переконання, а також свободу сповідувати свою релігію або переконання під час богослужіння, навчання, виконання та дотримання релігійної практики і ритуальних обрядів як одноособово, так і спільно з іншими, як прилюдно, так і приватно. Свобода сповідувати свою релігію або переконання підлягає лише таким обмеженням, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах громадської безпеки, для охорони публічного порядку, здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 21 Конституції України визначено, що усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
Стаття 22 Конституції України передбачає, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Згідно з частинами першою та другою статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Частиною другою статті 32 Конституції України передбачено, що не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Відповідно до частин першої та другої статті 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров`я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" кожному громадянину в Україні гарантується право на свободу совісті. Це право включає свободу мати, приймати і змінювати релігію або переконання за своїм вибором і свободу одноособово чи разом з іншими сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" громадяни України є рівними перед законом і мають рівні права в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя незалежно від їх ставлення до релігії. В офіційних документах ставлення громадянина до релігії не вказується. За змістом частини третьої цієї статті, ніхто не може з мотивів своїх релігійних переконань ухилятися від виконання конституційних обов`язків. Заміна виконання одного обов`язку іншим з мотивів переконань допускається лише у випадках, передбачених законодавством України.
Згідно з частинами другою, десятою статті 5 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" церква (релігійні організації) в Україні відокремлена від держави. Релігійна організація зобов`язана дотримуватись вимог чинного законодавства і правопорядку.
За приписами частини першої статті 92 Основного Закону, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
Згідно із частиною першою статті 1 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (в редакції згідно із Законом України від 14.07.2016 № 1474-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України") суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Згідно із частиною першою статті 4 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних". У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
Частиною першою статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначено, що до документів, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, та що посвідчує особу і підтверджує громадянство України відноситься, зокрема, паспорт громадянина України.
Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п`ятою статті 14 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Згідно із частиною другою статті 15 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
За змістом частин четвертої, п`ятої статті 16 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" головний обчислювальний центр здійснює автоматизовану перевірку даних, отриманих з бази даних розпорядника Реєстру, формує набори даних та забезпечує виготовлення документів. За фактом виготовлення документа відомості про серію та номер документа, дату персоналізації, номер використаного бланка в електронній формі передаються ВІС відповідним уповноваженим суб`єктом.
Підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, встановлено в частині сьомій статті 16 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус".
Частинами першою та другою статті 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначено, що паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
Перелік інформації, яка вноситься до паспорта громадянина України, визначено у частині сьомій статті 21 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус". Він містить, зокрема: унікальний номер запису в Реєстрі; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи.
У статті 7 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначено перелік інформації про особу, яка вноситься до Реєстру, в якій, крім зазначеного, передбачено, що у разі оформлення паспорта громадянина України до Реєстру за згодою особи вносяться також відцифровані відбитки пальців рук особи (пункт 13 частини першої статті 7).
Інформація, яку тут виокремлено, у розумінні пункту 2 частини першої статті 3 Закону України "Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", є біометричними даними, параметрами, тобто сукупністю даних про особу, зібраних на основі фіксації її характеристик, що мають достатню стабільність та істотно відрізняються від аналогічних параметрів інших осіб.