ПОСТАНОВА
Іменем України
15 квітня 2020 року
Київ
справа №815/361/17
адміністративне провадження №К/9901/21460/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2017 року (головуючий суддя - Вербицька Н.В., судді Джабурія О.В., Крусян А.В.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області
про скасування наказу про накладення дисциплінарного стягнення та виплати премії, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
До суду звернувся ОСОБА_1 з позовом (а.с.33-40) до Головного управління Держспоживслужби в Одеській області (далі ГУ Держспоживслужби), в якому просив:
- скасувати наказ від 29.12.2016 року №342-к "Про накладення дисциплінарного стягнення", яким було накладено дисциплінарне стягнення на нього - ОСОБА_1 ;
- виплатити премію у розмірі 10000грн. йому - ОСОБА_1, яку він не отримав у зв`язку з накладенням на нього дисциплінарного стягнення наказом від 29.12.2016 року №342-к.
В обґрунтування позову посилався на те, що з 27.04.2016 року він працює на посаді начальника відділу санітарної охорони території управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області. Дисциплінарне стягнення на підставі оскаржуваного наказу до нього застосовано за невиконання 23.09.2016 року вимог наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 14.09.2016 року №209 "Щодо здійснення державного санітарно-епідеміологічного контролю", а саме в зв`язку із непідготовкою та ненаданням щотижневого звіту за встановленою наказом № 209 формою. Позивач зазначає, що не міг бути притягнутим до відповідальності за невиконання наказу № 209, оскільки на нього цим наказом не були покладені обов`язки виконувати будь-які дії, а резолюції на цьому наказі не містять в собі вказівок щодо необхідності виконання будь-яких дій, що не відповідає п.40 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1242. Позивач також вважав, що прийняття оскаржуваного ним наказу завдало йому матеріальної шкоди внаслідок неотримання премії у розмірі 10 000 грн, яку отримували начальники відділів перед новорічними святами, а також у зв`язку з доганою був позбавлений можливості підвищення в кар`єрному рості, оскільки відповідно до Положення про преміювання працівників апарату Мінагрополітики України, затвердженого наказом Мінагрополітики від 30.07.2015 року №298 пропозиції до преміювання працівників не надаються у разі наявності у них дисциплінарного стягнення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 було задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ від 29.12.2016 року №342-к "Про накладення дисциплінарного стягнення", яким було накладено дисциплінарне стягнення на ОСОБА_1 .
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з Головного управління Держспоживслужби в Одеській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати у сумі 320грн.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з порушення посадовими особами відповідача процедури ініціювання та відкриття дисциплінарного провадження. Крім того, резолюції на наказі від 14.09.2016 № 209 не містили конкретного завдання для ОСОБА_1, в зв`язку з чим суд прийшов до висновку про відсутність належних та достовірних доказів вчинення позивачем дисциплінарного проступку. Щодо вимог позивача про виплату йому неотриманої премії у розмірі 10000грн., суд зазначив, що позивач не надав будь-яких доказів, що ним забезпечено виконання вимог передбачених пунктом 2.2 Положення. Крім того, Положенням №298, постановою КМУ №26 встановлений не обов`язок, а надано право здійснювати преміювання працівників при визначених умовах.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2017 року скасовано постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року в частині задоволення позову. В цій частині прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 .
В решті - постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року було залишено без змін.
Відмовляючи в позовних вимогах, суд апеляційної інстанції виходив з того, що матеріалами дисциплінарного провадження підтверджується, що позивачем 23.09.2016 надана неповна щотижнева звітність та не за формою, визначеною наказом № 209, що свідчить про неналежне виконання позивачем покладених на нього обов`язків. Колегія суддів зазначила, що позивач не заперечує, а навпаки поясненнями до керівництва підтверджує, що наказ знаходився в нього на виконанні тиждень, тобто з 16.09.2016 (а.с.108). Разом з тим, позивач, як керівник структурного підрозділу, не вчинив активних дій щодо забезпечення виконання наказу всіма управліннями, що підпорядковуються ГУ Держпродспоживслужби, не довів до своїх підлеглих зміст цього наказу та форму щотижневої звітності, за якої необхідно складати узагальнюючу інформацію, що підтверджується поясненнями ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Наслідком цього стало отримання інформації не від всіх управлінь. Суд апеляційної інстанції зазначив, що подання безпосереднім керівником позивача суб`єкту призначення не клопотання, а службову записку, не свідчить про порушення керівником державної служби положень ч.3 ст.63 Закону № 889 щодо притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку. Судова колегія погодилась з доводами апелянта, що в цій нормі Закону мова йде не про зовнішній спосіб оформлення звернення керівника державного службовця, а про зміст такого звернення, в якому керівник просить суб`єкта призначення вжити передбачені Законом № 889 заходи реагування, для чого розпочати передбачену законом процедуру дисциплінарного провадження. Судова колегія також зазначила, що окремі дефекти форми звернення керівника державної служби не повинні сприйматися як безумовні підстави для висновку щодо незаконності або неправомірності такого звернення. Враховуючи, що звернення ОСОБА_4 - безпосереднього керівника позивача про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку складено та направлено суб`єкту призначення у межах повноважень, передбачених ч.3 ст.63 Закону № 889, та з його змісту можна чітко встановити зміст звернення (зокрема, про ініціювання відносно державного службовця дисциплінарного провадження), таке звернення є правомірним навіть у разі, коли назва цього документу відрізняється від тієї, що визначена ч.3 ст.63 Закону № 889. Враховуючи доведеність обставин неналежного виконання позивачем покладених на нього обов`язків, беручі до уваги непідтвердження обставин порушення процедури ініціювання дисциплінарного провадження, прийняття оскаржуваного наказу уповноваженою особою та у встановлені строки, колегія суддів апеляційної інстанції вказала, що суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову в частині скасування наказу про накладення дисциплінарного стягнення. Оскільки предметом апеляційного оскарження була постанова суду першої інстанції в частині задоволення позову, відповідно до ст.195 КАС України судова колегія не надавала правової оцінки доводам суду в частині відмови у позові про стягнення премії у розмірі 10 000 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
11 серпня 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2017 року, в якій просив її скасувати та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2017 року.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив про порушення відповідачем процедури ініціювання та відкриття дисциплінарного провадження відносно позивача. Крім того, скаржник зазначив, що на нього наказом №209 не були покладені обов`язки виконувати будь-які дії, а резолюції на цьому наказі не містять в собі вказівок щодо необхідності виконання будь-яких дій, що вказує на відсутність належних та достовірних доказів вчинення позивачем дисциплінарного проступку.
Відповідачем до Суду не було надано відзиву (заперечень) на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 14 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 проходить публічну службу з 27.04.2016 року - на посаді начальника відділу санітарної охорони території управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області.
14.09.2016 року виконувачем обов`язків начальника ГУ Держпродспоживслужби Процько C.B. виданий наказ №209 "Щодо здійснення санітарно-епідеміологічного контролю", яким зобов`язано, зокрема: - щоп`ятниці до 15.00 начальника управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, а також начальників управлінь Держпродспоживслужби в м. Одесі та районах надавати у електронній формі щотижневий звіт за результатами здійснення державного санітарно-епідеміологічного контролю вантажів та транспортних засобів у пунктах пропуску через державний кордон та в митницях призначення за формою, що додається; - начальнику управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби ОСОБА_4 узагальнювати надані звіти та надавати їх в.о. начальника ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області на розгляд.
На вказаному наказі №209 наявні дві резолюції: - ОСОБА_4 від 15.09.2016 року " ОСОБА_5 забезпечити своєчасну та всебічну підготовку матеріалів та направляти до 17.00 год. щоп`ятниці, починаючи з 16.09.16" та ОСОБА_5 від 16.09.2016 року: " ОСОБА_1 ". (а.с.44-45).
26.09.2016 року начальник управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби ОСОБА_4 подала на ім`я в.о. начальника ГУ Держпродспоживслужби Порайко В.І. службову записку, в якій зазначила, що в порушення наказу від 14.09.2016 року №209 начальником відділу санітарної охорони території управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держспоживслужби ОСОБА_1 щотижневий звіт за встановленою наказом №209 формою не надано. Відповідно до п.5 ст.65 Закону України "Про державну службу" невиконання наказу є підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, у зв`язку з чим ОСОБА_4 на підставі ст.ст.68,69 Закону "Про державну службу" просила погодити ініціювання дисциплінарного провадження та передати матеріали на розгляд дисциплінарної комісії ГУ Держспоживслужби (а.с.49).
27.09.2016 року в.о. начальника ГУ Держпродспоживслужби поставив на службовій записці резолюцію "На комісію".
Згідно з наданими поясненнями ОСОБА_1 з моменту ознайомлення його з наказом №209 від 14.09.2016 року протягом тижня йому не було роз`яснено, яким саме чином здійснювати узагальнення інформації, яку мають надавати районні управління ГУ Держспоживслужби, хоча він неодноразово звертався до начальника управління ОСОБА_4 Ним 23.09.2016 року була отримана інформація від управлінь та здійснено узагальнення, яке до 17.00 години передано ОСОБА_4 разом з усіма документами. Після участі у виробничій нараді 26.09.2016 року ОСОБА_4 повідомила його, що інформацію потрібно було надати у вигляді таблиці, як того вимагалось наказом. Він не мав змоги переробити інформацію, оскільки йому не були надані документи, які передані були разом з узагальненням (а.с.48).
Наказом №342-к від 29.12.2016 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани за невиконання 23.09.2016 року вимог наказу ГУ Держпродспоживслужби від 14.09.2016 року №209 "Щодо здійснення державного санітарно-епідеміологічного контролю" (шляхом непідготовки та ненадання щотижневого звіту за встановленою наказом № 209 формою). Підставою для видання наказу слугувало подання Дисциплінарної комісії ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 23.12.2016 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
В наказі №342-к від 29.12.2016 року зазначено, що проведеним дисциплінарним провадженням встановлено допущення дисциплінарного проступку начальником відділу санітарної охорони території Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області ОСОБА_1, який 23.09.2016 року не виконав вимоги наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 14.09.2016 року №209, а саме не підготував та не надав щотижневий звіт за встановленою наказом №209 формою, чим допустив порушення підпунктів 2,3,4 п.2.7 Положення про відділ санітарної охорони території Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держспоживслужби в Одеській області, п.7,8 ч.1 ст.8 Закону України "Про державну службу", ст.42 Закону України "Про запобігання корупції", п.2, пп.1п.10 Правил етичної поведінки державних службовців (а.с.46-47).
Пунктом 2.7 Положення про відділ санітарної охорони Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства визначені повноваження начальника відділу, тобто позивача, який з 27.04.2016 року проходить службу на посаді начальника відділу санітарної охорони території Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держспоживслужби.
Згідно з пп.2,3,4 п.2.7 Положення начальник відділу забезпечує відповідно до своєї компетенції виконання Конституції та Законів України, актів Президента України та КМУ, інших актів законодавства, наказів ГУ Держспоживслужби, наказів Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів; відповідає за виконання покладених на відділ завдань та здійснення ним своїх повноважень; забезпечує дотримання вимог законодавчої та трудової дисципліни працівниками Відділу (а.с.52-55).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Правовий статус державного службовця врегульований Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015р. № 889 та Кодексом законів про працю України.
Статтею 1 Закону України "Про державну службу" визначено, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.