ПОСТАНОВА
Іменем України
16 квітня 2020 року
Київ
справа №820/3790/17
адміністративне провадження №К/9901/47052/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Балаклійське відділення поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області, про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 (суддя Спірідонов М. О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2018 (колегія суддів у складі: Чалого І. С., П`янової Я. В., Катунова В. В.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач, ГУНП в Харківській області), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Балаклійське відділення поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - третя особа, Балаклійське ВП ГУНП в Харківській області), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу ГУ НП в Харківській області від 17.07.2017 № 781 про притягнення до дисциплінарної відповідальності старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 та звільнення його з посади начальника сектору реагування патрульної поліції № 4 Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Харківській області від 15.08.2017 № 533 о/с про переміщення старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 на дільничного офіцера поліції Барвінівського відділення поліції Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області;
- поновити його на посаді начальника сектору реагування патрульної поліції № 4 Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області з 18.07.2017;
- стягнути з ГУНП в Харківській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 18.07.2017 по день прийняття постанови;
- рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми платежу за один місяць допустити до негайного виконання.
Позовні вимоги мотивовано тим, що спірні накази є незаконними та такими, що винесені з порушенням норм чинного законодавства України, а тому, на думку позивача, підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Харківський окружний адміністративний суд постановою від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2018, в задоволенні адміністративного позову відмовив.
Судові рішення мотивовані тим, що відповідачем дотримано вимоги статті 14 Дисциплінарного статуту у процесі службового розслідування, за його наслідками складений обґрунтований висновок. Вина позивача у порушенні службової дисципліни є доведеною. При визначенні виду дисциплінарного стягнення відповідачем враховано тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. В касаційній скарзі скаржник посилається на те, що відомості про вчинені адміністративні правопорушення не підлягають внесенню до журналу єдиного обліку (далі - ЖЄО), а працівник патрульної поліції не є особою уповноваженою на внесення будь-яких відомостей до ЖЄО. Крім того, скаржник зазначає, що в судових рішеннях не зазначено, в чому саме полягає тяжкість поступку позивача, причини та умови вчинення дисциплінарного проступку, обставини, за яких його скоєно, яка заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, як і не вказано чому саме неможливо застосувати до посадової особи національної поліції більш м`якого дисциплінарного стягнення.
Крім того, вказує на те, що судами не було враховано причинно-наслідковий зв`язок між відповідністю висновку і наказом про звільнення, який приймався саме на підставі цього висновку. Наголошує, що судом першої інстанції, докази, що містяться в матеріалах справи, не були взяті до уваги, що в свою чергу не було усунуто і судом апеляційної інстанції. Також зазначає, що судами було проігноровано той факт, що висновок службового розслідування містить лише опис вчиненого позивачем дисциплінарного проступку. Крім цього, скаржник зазначає, що наказ від 17.07.2017 не був погоджений відділом правового забезпечення ГУНП в Харківській області, оскільки підготовлений з порушенням норм чайного законодавства.
В обґрунтування порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права зазначає, що суди, ґрунтуючи свої висновки виключно на цитуванні нормативно-правових актів, фактично звільнили суб`єкта владних повноважень від доказування законності прийнятого ним рішення. Крім того, скаржник зазначає, суди в мотивувальній частині рішення посилаються на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається сторона при обґрунтуванні своїх вимог. Також зазначає, що в судовому засіданні Харківського апеляційного адміністративного суду не було розглянуто клопотання представника позивача про відкладення розгляду справи.
Позиція інших учасників справи
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стрелець Т. Г. (суддя-доповідач), Білоуса О. В., Бевзенка В. М. від 12.04.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 № 724/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 820/3790/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 820/3790/17.
Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2020 справу призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач з 07.11.2015 проходив службу в ГУНП в Харківській області, з 28.11.2016 - перебував на посаді начальника сектору реагування патрульної поліції № 4 Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області.
10.06.2017 черговою частиною Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області зареєстровано рапорт начальника Балаклійського ВП про можливі порушення дисципліни і законності в діях старшого сержанта поліції Балаклійського ВП ОСОБА_2 на підставі інформації про порушення, викладеної у зверненні громадянина ОСОБА_3 .
Наказом ГУНП в Харківській області від 13.06.2017 № 820 за фактом звернення громадянина ОСОБА_3 та рапорту начальника Балаклійського ВП було призначено службове розслідування відносно працівників Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області.
За результатами проведеного службового розслідування було складено висновок та видано наказ від 17.07.2017 № 781, яким за порушення службової дисципліни, що виразилося у невиконанні вимог пункту частини першої статті 18 Закон України "Про Національну поліцію" начальника сектору реагування патрульної поліції № 4 Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 звільнено з посади.
На підставі наказу від 17.07.2017 № 781 та рапорту начальника Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області від 14.08.2017, наказом ГУНП в Харківській області від 15.08.2017 № 533 о/с, згідно з пунктом 3 частини першої статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1 переміщено на посаду дільничного офіцера поліції Барвінківського ВП ГУНП в Харківській області, звільнивши з посади начальника сектору реагування патрульної поліції № 4 Балаклійського ВП ГУНП в Харківській області.
Не погоджуючись з наказами від 17.07.2017 № 781 та від 15.08.2017 № 533 о/с, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною третьою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII "Про Національну поліцію" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 2 Закону України "Про Національну поліцію" завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Частиною першою статті 8 Закону України "Про Національну поліцію" передбачено, що поліція діє виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський зобов`язаний: неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва; поважати і не порушувати прав і свобод людини; надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я; зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків; інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
Відповідно до частини першої статті 19 Закону України "Про Національну поліцію" у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом (частина друга статті 19 Закону України "Про Національну поліцію").
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 65 Закону України "Про Національну поліцію" переміщення поліцейських здійснюється, зокрема, на посади, нижчі ніж та, на якій перебував поліцейський як виконання накладеного дисциплінарного стягнення - звільнення з посади відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
Пунктом 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 23.12.2015 № 901-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію" передбачено, що до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції" на поліцейських поширюється дія Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22.02.2006 № 3460-IV.
Приписами статті 1 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ, затвердженого Законом України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ" від 22.02.2006 (далі - Дисциплінарний статут, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
Відповідно до статті 2 Дисциплінарного статуту дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
За вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом (частина перша статті 5 Дисциплінарного статут).
За змістом статті 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров`я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об`єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об`єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов`язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку. У разі виявлення порушень законодавства, зловживань чи інших правопорушень у службовій діяльності особа рядового або начальницького складу повинна вжити заходів щодо припинення цих порушень та доповісти про це безпосередньому або старшому прямому начальникові.
Статтею 8 Дисциплінарного статуту визначено, що начальник несе персональну відповідальність за стан службової дисципліни і повинен постійно його контролювати. Начальник зобов`язаний бути прикладом у дотриманні законності, службової дисципліни, бездоганному виконанні вимог Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів, наказів, норм моралі, професійної та службової етики, розвивати і підтримувати в підлеглих свідоме ставлення до виконання службових обов`язків, честь і гідність, заохочувати розумну ініціативу, самостійність, старанність у службі, уміло застосовувати заходи дисциплінарного впливу.
Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: усне зауваження; зауваження; догана; сувора догана; попередження про неповну посадову відповідність; звільнення з посади; пониження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.
Положеннями статті 14 Дисциплінарного статуту передбачено, що з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо. Дисциплінарні стягнення у вигляді пониження в спеціальному званні на один ступінь на осіб, які мають перші спеціальні звання, і звільнення з посади на осіб, які обіймають посади найнижчого рівня, не накладаються. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.