ПОСТАНОВА
Іменем України
14 квітня 2020 року
Київ
справа №420/208/19
адміністративне провадження №К/9901/22462/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/208/19
за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Бітова А.І., суддів Лук`янчук О.В., Ступакової І.Г.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної міграційної служби (далі - відповідач, ДМС України), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення ДМС України про відмову позивачу у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
1.2. зобов`язати ДМС України прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач вказував на те, що оскаржуване рішення відповідача є не законним та не обґрунтованим, позивач є громадянином Сирійської Арабської Республіки, але не може та не бажає користуватись захистом своєї країни, він не може повернутись до країни своєї громадянської належності з причин ситуації загальнопоширеного насильства та побоюється силоміць бути рекрутованим до лав національної армії.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 задоволено частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано рішення ДМС України № 430-18 від 22 грудня 2018 року про відмову ОСОБА_1 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
3.2. Зобов`язано ДМС України прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 особою, яка потребує додаткового захисту.
3.3. В задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
4. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що формальне ставлення з боку відповідача до перевірки усіх обставин, викладених позивачем, матеріалів особової справи та наявної інформації по країні походження, призвело до прийняття неправомірного рішення щодо відмови ОСОБА_1 у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
5. Не погоджуючись з рішення суду першої інстанції, ДМС України подало апеляційну скаргу.
6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року апеляційну скаргу ДМС України задоволено. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2019 року скасовано. Ухвалено нове рішення, яким відмовлено в задоволені позову ОСОБА_1 .
7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з матеріалів справи слідує та підтверджено самим позивачем, що він легально прибув до Російської Федерації на підставі туристичної візи. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI не може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, особа, яка до прибуття в Україну з наміром бути визнаною біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, перебувала в третій безпечній країні.
7.1. Крім того суд апеляційної інстанції зазначив. що, з листа заступника директора начальника Управління консульського забезпечення ДКС №71/ВКЗ/15-500-65252 від 06 вересня 2018 року вбачається, що за інформацією Посольства України в Ліванській Республіці, урядові війська Сирії продовжують вживати активних заходів з метою знищення терористичної організації Ісламська держава і станом на серпень 2018 року контролюють близько 75% території своєї країни. Терористичні формування займають близько 5% території Сирії, ще близько 20% припадає на курдський автономний регіон. Місто Алеппо знаходиться під контролем Сирійських урядових військ та проурядових сил. Як спостерігається з матеріалів особової справи позивача, у нього є можливість повернення до рідного м. Алеппо, враховуючи також і ситуацію з близькими родичами позивача, які залишились проживати в місті, не зазнаючи при цьому особистих погроз чи переслідувань. Тому суд апеляційної інстанції дійшов про необґрунтованість позовних вимог і відповідно, необхідність відмовити в їх задоволенні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 08 серпня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 про скасування постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року з підстав порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, у якій скаржник просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що у органу міграційної служби не було підстав вважати заяву позивача очевидно необґрунтованою. Скаржник наголошує, що рішення ДМС України приймалося без урахування та без дослідження всіх обставин, які мають значення і стосуються справи. Скаржник також просив звернути увагу на інформацію щодо країни походження.
9.1. Щодо аргументу суду апеляційної інстанції про те, що позивач перебував на території Російської Федерації, тобто знаходився у третій безпечній країні, скаржник вказує, що ця країна не дотримується міжнародних стандартів з прав людини у сфері притулку, які встановлені міжнародно-правовими актами універсального та регіонального характеру, включаючи норми про заборону тортур, нелюдського чи такого, що принижує гідність, поводження чи покарання. Скаржник вважає, що Російська Федерація не забезпечить йому ефективного захисту проти висилання і можливості звернення за притулком та користування ним.
10. 08 серпня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.
11. Ухвалою Верховного Суду від 16 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 13 квітня 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
13. 03 вересня 2019 року від Державної міграційної служби України надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судом апеляційної інстанцій залишити без змін. Вказують на те, що звернення позивача із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, до ДМС України не обумовлено потребою у міжнародному захисті, а, у свою чергу, пов`язане лише з бажанням легалізації власного перебування в нашій країни і подальшого документування.
Установлені судами фактичні обставини справи
14. ОСОБА_1 є громадянином Сирії, уродженцем м. Алеппо, за етнічною належністю араб, за національністю - сирієць, за віросповіданням - мусульманин-суніт, канонів релігії не дотримується. Рідна мова - арабська, також на середньому рівні володіє російською та англійською мовами. За сімейним станом - розлучений з громадянкою Лівану на установчі дані ОСОБА_2, 1980 р.н., яка проживає у м. Бейрут (Ліван), від попереднього шлюбу має неповнолітнього сина на установчі дані ОСОБА_3, 2002 р.н., який залишився проживати в м. Алеппо разом із тіткою. Позивач має середню спеціальну освіту, яку здобув у торговому коледжі при Економічному університеті в м. Алеппо (Сирія). На Батьківщині залишились проживати також рідний брат позивача ОСОБА_4 та сестра ОСОБА_5 . Військовозобов`язаний, строкову службу не проходив. Щодо трудової діяльності, у період 1995-2006 роки працював у будівельній компанії " Аль Харірі", що знаходиться на території Лівану. В Україні з моменту приїзду працює в мережі швидкого харчування кухарем. Ані на Батьківщині, ані на території громадянської належності позивач не був членом жодних громадських, молодіжних, релігійних, військових чи інших організацій. З 1995 року позивач є членом політичної партії " Аль Мустакбаль ", що діє і нині на території Лівану.
15. ОСОБА_1 вибув з м. Алеппо (Сирія) 28 січня 2010 року легковим автомобілем у напрямку м. Стамбул (Туреччина), де перебував до 15 березня 2010 року, після чого вирушив легковим автомобілем до м. Тбілісі (Грузія) та після трьохденного перебування вирушив легковим автомобілем до Москви (РФ), де знаходився до 24 березня 2010 року. До України позивач прибув 27 березня 2010 року з території Російської Федерації потягом Москва-Одеса нелегально, поза пунктом пропуску.
16. Вперше позивач звернувся до УМС в Одеській області 23 квітня 2010 року з заявою №70 про надання статусу біженця.
17. В заяві про надання статусу біженця позивач зазначив, що він є громадянином Сирії та в 1995 році, після закінчення коледжу виїхав на роботу до Лівану, та працював там на фірмі президента цієї країни та вступив до партії " Таяр Аль Мустакбаль ", що в перекладі означає Партія майбутнього, проте в 2005 році вбили прем`єр-міністра Лівану та у вбивстві звинуватили сірійський Мухабарат, 28 серпня 2006 року по дорозі в м. Альбека позивача заарештували до в`язниці "Анжер", тримали там 15 днів, перевірили та з`ясували, що позивач не пройшов службу в армії та має відношення до політичної партії Таяр Аль Мустакбаль, а потім відправили до м. Дамаск. Також в заяві про надання статусу біженця зазначено, що 14 січня 2010 року ОСОБА_1 звільнили з в`язниці, зобов`язали кожен місяць відмічатися в Мухабараті та пройти службу в армії та заборонили повертатися до Лівану. Крім цього, в заяві про надання статусу біженця зазначено, що позивач хотів виїхати до Німеччини, проте посередники кинули його в Україні, у зв`язку з чим позивачу потрібна допомога.
18. Наказом №31 Управління міграційної служби в Одеській області від 27 квітня 2010 року, у відповідності до пункту 1 статті 9 Закону України "Про біженців", прийнято до розгляду заяву громадянина Сирії ОСОБА_1 .
19. Наказом №37 УМС в Одеській області від 21 травня 2010 року, відповідно до абзацу 3 статті 12 Закону України "Про біженців", прийнято рішення здійснити оформлення необхідних документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця громадянина Сирії ОСОБА_1 .
20. За результатами розгляду особової справи громадянина Сирії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_3, ІНФОРМАЦІЯ_4 УМС в Одеській області, відповідно до статті 10 Закону України "Про біженців", складений висновок органу міграційної служби щодо відмови в наданні статусу біженця.
21. Рішенням Державного комітету України у справах національностей та релігій №589-10 від 01 грудня 2010 року ОСОБА_1 підтримано висновок Управління міграційної служби в Одеській області та відмовлено у наданні статусу біженця відповідно до абз.5 статті 10 Закону України "Про біженців", як особі, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені абз.2 статті 1 цього Закону відсутні.
22. ОСОБА_1 28 грудня 2010 року отримав повідомлення №17-9-2132 від 27 грудня 2010 року про відмову в наданні статусу біженця, не погодився із прийнятим рішенням та оскаржив його до суду.
23. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2012 року у справі №2а/1570/4722/2011 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Державного комітету України у справах національностей та релігій, Державної міграційної служби України, за участю третьої особи - ГУ ДМС України в Одеській області, про визнання рішення №589-10 від 01 грудня 2010 року нечинним з моменту його прийняття та зобов`язання надати статус біженця в Україні - відмовлено у повному обсязі.
24. 22 вересня 2014 року позивач повторно звернувся до Управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС в Одеській області із заявою № 234 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
25. Наказом Управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС в Одеській області №181 від 29 вересня 2014 року, відповідно до статті 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", прийнято рішення здійснити оформлення необхідних документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця або додаткового захисту громадянину Сирії ОСОБА_1 .
26. Наказом Управління у справах іноземців та осіб без громадянства ГУ ДМС в Одеській області №223 від 28 листопада 2014 року, згідно із частиною 8 статті 9 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", продовжено строк розгляду заяви для вирішення питання щодо надання статусу біженця або додаткового захисту громадянину Сирії ОСОБА_1 .
27. За результатами розгляду особової справи громадянина Сирії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_5, 04 листопада 2016 року ГУ ДМС в Одеській області, відповідно до абз.5 статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", складений висновок про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
28. Рішенням Державної міграційної служби України №582-16 від 25 листопада 2016 року ОСОБА_1 відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до абз.5 частини 1 статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".
29. ОСОБА_1 07 січня 2017 року отримав повідомлення №471 від 20 грудня 2016 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, не погодився із прийнятим рішенням та оскаржив його до суду.
30. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року у справі №815/884/17 відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання неправомірним та скасування рішення від 25 листопада 2016 року №582-16, зобов`язання прийняти рішення про визнання ОСОБА_1 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
31. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2017 року, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 06 червня 2018 року, скасовано постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року у справі №815/884/17, прийнято нову постанову про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1, визнано протиправним та скасовано рішення Державної міграційної служби України від 25 листопада 2016 року №582-16 та зобов`язано Державну міграційну службу України повторно розглянути питання щодо надання ОСОБА_1 статусу особи, що потребує додаткового захисту. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
32. Рішенням ДМС України №51-17 від 30 серпня 2017 року зобов`язано ГУ ДМС в Одеській області повторно розглянути заяву громадянина Сирії ОСОБА_1 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту з урахуванням обставин, що стали підставою для скасування судом рішення ДМС від 25 листопада 2016 року №582-16.
33. Наказом ГУ ДМС в Одеській області №196 від 17 жовтня 2017 року, згідно із частиною 8 статті 12 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", прийнято рішення про повторний розгляд заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянина Сирії ОСОБА_1, особова справа №2014ОD0234.
34. Наказом ГУ ДМС в Одеській області №219 від 17 листопада 2017 року, продовжено строк повторного розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянина Сирії ОСОБА_1 .
35. За результатами розгляду особової справи громадянина Сирії ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_3, 20 листопада 2018 року ГУ ДМС в Одеській області, відповідно до абз.5 ст. 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", складений висновок про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
36. Рішенням ДМС України №430-18 від 22 грудня 2018 року ОСОБА_1 відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до абз.5 частини 1 статті 6 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".
37. ОСОБА_1 10 січня 2019 року отримав повідомлення №5 від 04 січня 2019 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права
38. Згідно з частиною першою статті 14 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право шукати притулку від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком.
39. Порядок правового регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні врегульовано Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" від 08 липня 2011 року № 3671-VI (далі - Закон № 3671-VI).
40. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 1 Закону № 3671-VI біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
41. У статті 1А (2) Конвенції про статус біженців від 28 липня 1951 року також дано поняття "біженець", який означає особу, що внаслідок подій, які відбулися до 01 січня 1951 року, і через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.
42. Відповідно до частини другої статті 1 Протоколу щодо статусу біженців від 04 жовтня 1967 року для цілей цього Протоколу термін "біженець", за винятком випадків, щодо застосування пункту 3 цієї статті, означає будь-яку особу, яка підпадає під визначення статті 1 Конвенції з вилученням слів "в результаті подій, які сталися до 1 січня 1951 року..." та слів "...внаслідок таких подій" у статті 1A (2).
43. Пунктом 13 частини першої статті 1 Закону № 3671-VI установлено, що особа, яка потребує додаткового захисту, - це особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.
44. Як передбачено у частині п`ятій статті 5 Закону № 3671-VI особа, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні, і під час такого перебування в країні її громадянської належності чи попереднього постійного проживання виникли умови, зазначені в пунктах 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, внаслідок яких вона не може повернутися до країни свого походження і має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, повинна звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, до закінчення строку перебування на території України.
45. Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 3671-VI оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним представником до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за місцем тимчасового перебування заявника.
46. Частиною одинадцятою статті 9 Закону № 3671-VI передбачено, що після вивчення документів, перевірки фактів, повідомлених особою, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, орган міграційної служби готує письмовий висновок щодо визнання або відмови у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
47. Відповідно до частини п`ятої статті 10 Закону З№ 3671-VI за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
48. Пункт 42 Керівництва з процедур і критеріїв визначення статусу біженця (згідно Конвенції 1951 року та Протоколу 1967 року, що стосуються статусу біженців) Управління Верховного комісару ООН у справах біженців, видання 1992 року (далі - Керівництва) передбачає, що знання умов країни походження прохача - якщо не основна мета, то вельми важливий елемент в оцінці достовірності відомостей, наданих прохачем. Загалом, побоювання прохача повинні вважатися цілком обґрунтованими, якщо він може довести в межах розумного, що його тривале перебування в країні походження стало нестерпним для нього з причин, вказаних у визначенні, чи з тих же причин було б нестерпним, якби він повернувся назад.
49. Відповідно до пунктів 45 та 66 Керівництва для того, щоб уважитися біженцем, особа, яка клопоче про отримання статусу біженця, повинна вказати переконливу причину, чому вона особисто побоюється стати жертвою переслідування, надати свідчення повністю обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за конвенційними ознаками.
50. Відповідно до пункту 195 Керівництва у кожному окремому випадку всі необхідні факти повинні бути надані, в першу чергу, самим заявником, і тільки після цього особа, уповноважена здійснювати процедуру надання статусу біженця, повинна оцінити всі твердження і достовірність переконань заявника.
51. Відповідно до частини першої статті 5 Директиви 2011/95/EU від 13 грудня 2011 року "Про стандарти для кваліфікації громадян третіх країн та осіб без громадянства як біженців чи як осіб, які потребують міжнародного захисту, єдиного статусу для біженців, або для осіб, які підпадають під додатковий захист, а також змісту цього захисту" обґрунтовані побоювання зазнати переслідування або ризику постраждати від серйозної шкоди можуть ґрунтуватися на подіях, які сталися після виїзду заявника з країни походження.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
52. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - Закон № 460-IX).
53. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
54. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.