ПОСТАНОВА
Іменем України
14 квітня 2020 року
Київ
справа №826/2294/17
адміністративне провадження №К/9901/47285/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року (судді Келеберда В.І., Качур І.А., Федорчук А.Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року (судді Мельничук В.П., Лічевецький І.О., Земляна Г.В.) у справі № 826/2294/17 за позовом ОСОБА_1 до Прем`єр-Міністра України Гройсмана Володимира Борисовича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2017 року народний депутат України ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Прем`єр-Міністра України Гройсмана Володимира Борисовича (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неповідомлення позивача про час і місце розгляду депутатського звернення від 18 січня 2017 року № 37-дз та нерозгляду й ненадання відповіді на вказане депутатське звернення;
- зобов`язати відповідача розглянути в присутності позивача та надати відповідь на депутатське звернення від 18 січня 2017 року № 37-дз, завчасно повідомивши позивача в установлений законодавством строк про час і місце розгляду депутатського звернення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 18 січня 2017 року Прем`єр-Міністру України Гройсману В.Б. було передано депутатське звернення народного депутата України ОСОБА_1 . Однак, у встановлений законодавством строк, а саме протягом 10 днів з моменту одержання депутатського звернення, належною особою - Прем`єр-Міністром України Гройсманом В.Б. його розглянуто так і не було, відповідь не надано, до розгляду позивача не запрошено. На думку ОСОБА_1, відповідач порушив норми статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 14 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року, в задоволенні позову відмовив.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що на звернення народного депутата України ОСОБА_3 від 18 січня 2017 року № 37-дз, із урахуванням вимог Законів України "Про статус народного депутата України" та "Про Кабінет Міністрів України", надано відповідь Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку і торгівлі України, як посадовою особою, до повноважень якої віднесено питання, про які зазначалось у депутатському зверненні. Крім того, зважаючи на те, що позивач у депутатському зверненні висловлював прохання про розгляд порушеного у ньому питанні на найближчому засіданні Кабінету Міністрів України з одночасним висловленням прохання бути присутнім на ньому, та оскільки вказане питання на засіданні Кабінету Міністрів України не розглядалось, позивач про розгляд звернення не повідомлявся.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Касаційна скарга мотивована тим, що під час вирішення справи суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, оскільки неповно з`ясували обставини справи. Зокрема, скаржник вказує про те, що в депутатському зверненні він не просив бути присутнім на засіданні Кабінету Міністрів України, а висловлював бажання бути присутнім під час розгляду власного депутатського звернення - незалежно від місця такого розгляду. Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідь на депутатське звернення позивач отримав за підписом Першого віце-прем`єр-міністра України, проте не застосували положення статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України", згідно з якими відповідь на депутатське звернення надається тією особою, якій воно адресоване. На підтвердження своєї позиції скаржник посилається на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 17 травня 2016 року у справі № 826/5753/15.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г. (суддя-доповідач), Білоуса О.В., Шарапи В.М. ухвалою від 16 квітня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу представник Прем`єр-Міністра України Гройсмана В.Б. просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2018 року залишити без змін. Зазначає, що на звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 18 січня 2017 року № 37-дз обґрунтовану відповідь, з урахуванням положень Законів України "Про Кабінет Міністрів України" та "Про статус народного депутата України", надано Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку і торгівлі України, як посадовою особою, до повноважень якої віднесено вирішення поставленого у зверненні питання. Крім того, оскільки порушене в депутатському зверненні питання не виносилось на розгляд засідання Кабінету Міністрів України, то позивач не повідомлявся про дату та час його розгляду. З огляду на це, вбачається відсутність бездіяльності відповідача щодо розгляду звернення народного депутата України ОСОБА_1
12 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 12 червня 2019 року № 720/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 13 квітня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
18 січня 2017 року народний депутат України ОСОБА_1 звернувся до Прем`єр-Міністра України Гройсмана В.Б. із депутатським зверненням № 37-дз, у якому просив: 1) вжити дієвих заходів для припинення співпраці суб`єктів господарювання державного сектору економіки з банками, які контролюються Російською Федерацією; 2) розглянути це питання на найближчому засіданні Кабінету Міністрів України з винесенням відповідної постанови та ініціюванням відповідних законодавчих змін. Одночасно з цим, народний депутат України ОСОБА_1 зазначив про своє бажання бути присутнім при розгляді депутатського звернення, у зв`язку із чим просив повідомити його про час і місце його розгляду.
23 січня 2017 року позивачем отримано повідомлення за підписом Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економічного розвитку і торгівлі України С. Кубіва про надання доручення Міністерству економічного розвитку і торгівлі України разом із Міністерством фінансів України та Національним банком України розглянути депутатське звернення із наданням відповіді.
31 січня 2017 року позивачем отримано лист Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про те, що відповідь на звернення буде надано після надходження пропозицій від Міністерства фінансів України та Національного банку України.
Разом із тим, на засіданні Кабінету Міністрів України, яке відбулось 01 лютого 2017 року, порушене в зверненні народного депутата України ОСОБА_1 питання до порядку денного не включалося та не розглядалося.
Оскільки Прем`єр-Міністром України Гройсманом В.Б. у встановлений законодавством строк депутатське звернення позивача не розглядалося, відповідь не надавалась, до розгляду позивач не запрошувався, то останній, вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень визначає Закон України від 17 листопада 1992 року № 2790-XII (далі - Закон № 2790-XII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту 7 статті 6 Закону № 2790-XII народний депутат у порядку, встановленому законом, зокрема, звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.
Право народного депутата України на депутатське звернення означене в статті 16 Закону № 2790-XII. Зокрема, народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.
Депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.
Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов`язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.
Народний депутат, який направив звернення, може бути присутнім при його розгляді, про що він повідомляє відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення. Посадова особа, відповідальна за розгляд звернення народного депутата, зобов`язана завчасно, але не пізніше ніж за день повідомити народного депутата про час і місце розгляду звернення.
Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов`язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об`єднання громадян, крім випадків, установлених цим Законом.
З системного аналізу наведених норм слідує, що депутатське звернення повинно бути розглянуте протягом 10 днів з моменту його одержання. Цей строк може бути продовжений, про що народний депутат повідомляється офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду звернення. При цьому, загальний строк розгляду депутатського звернення не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.