ПОСТАНОВА
Іменем України
14 квітня 2020 року
Київ
справа №805/4737/18-а
адміністративне провадження №К/9901/3218/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року (суддя Стойка В.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року (судді Арабей Т.Г., Міронова Г.М., Геращенко І.В.) у справі № 805/4737/18-а за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України про визнання протиправним і скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України (далі альтернативно - ККПВ, Комісія, відповідач), в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача, оформлене протоколом від 04 червня 2018 року № 12, у частині затвердження результатів кваліфікаційного іспиту ОСОБА_1 загальною кількістю балів - 78,66: за виконання тестових завдань теоретичної частини - 43 бали, за виконання ситуаційних завдань - 23 бали, за виконання практичного завдання - 12,66 балів;
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача, оформлене протоколом від 04 червня 2018 року № 12, у частині визнання ОСОБА_1 такою, що 04 червня 2018 року не склала кваліфікаційного іспиту приватного виконавця та відмови у видачі посвідчення приватного виконавця;
- зобов`язати Комісію прийняти рішення відносно ОСОБА_1 про видачу Міністерством юстиції України посвідчення приватного виконавця, як особі, що склала кваліфікаційний іспит.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що 04 червня 2018 року прийняла участь в кваліфікаційному іспиті приватного виконавця, за результатами якого набрала 78,66 загальної кількості балів. Згідно з протоколом ККПВ від 04 червня 2018 року № 12, позивачці відмовлено у видачі посвідчення приватного виконавця, як особі, що не склала кваліфікаційний іспит. Комісія прийняла таке рішення у зв`язку із тим, що ОСОБА_1 не набрала обов`язкових 15 прохідних балів за практичне завдання. Однак, позивачка не погодилася з рішенням відповідача, оскільки вважає оцінювання Комісією виконаного нею практичного завдання необґрунтованим і необ`єктивним. Позивачка вказувала, що з метою виконання практичного завдання нею було складено розрахунок розподілу стягнення коштів з боржника за зведеним виконавчим провадженням нормативно обґрунтовано із посиланням на норми Закону України "Про виконавче провадження", зазначено про перерахунок коштів стягувачам у виконавчому провадженні протягом трьох робочих днів з дня надходження на рахунок приватного виконавця.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 23 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року, в задоволенні позову відмовив.
Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що під час судового розгляду було встановлено, що кваліфікаційний іспит ОСОБА_1 та встановлення його результатів проведено відповідачем у відповідності до вимог Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів".
При цьому, Донецький окружний адміністративний суд зауважив про те, що суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення та надавати вказівки, що свідчать про вирішення питань, які належать до компетенції суб`єкта владних повноважень.
Суд апеляційної інстанції, у свою чергу, зазначив, що суд наділений повноваженнями щодо зобов`язання відповідача вчинити певні дії, і це прямо передбачено в пункті 7 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), однак таке право у суду виникає лише після встановлення порушення відповідачем прав, свобод та інтересів позивача, однак у даному випадку такого порушення не відбулося, Комісія діяла у межах та у спосіб, що визначені чинним законодавством. Апеляційний суд відхилив посилання позивачки на те, що вона позбавлена конституційного права захистити свої права та інтереси, порушені відповідачем, оскільки вона звернулася до суду з позовом, який вирішений судом.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення Донецького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції відмовлено в задоволенні позовних вимог з посиланням на дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Тобто, судом не досліджувались надані позивачкою докази, як і не витребовувалися у відповідача. Судом не досліджувались обставини, які б підтверджували або спростовували правильність прийнятого Комісією рішення. Суд апеляційної інстанції безпідставно зазначив, що під час судового розгляду було встановлено, що кваліфікаційний іспит та встановлення його результатів проведено у відповідності до вимог закону. Судами попередніх інстанцій не досліджено жодного доказу по справі (протокольні рішення відповідача, екзаменаційна відомість, результат виконання позивачкою практичного завдання іспиту та інше), судові рішення лише констатують дотримання відповідачем процедури прийняття рішення, у той час, як позовні вимоги стосуються перевірки його законності.
ОСОБА_1 вважає, що позбавлена конституційного права захистити свої права та інтереси, порушені ККПВ. З одного боку, Закон України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" та Порядок допуску до професії приватного виконавця не містять норм щодо можливості особи, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця, оскаржити рішення Комісії щодо оцінювання кваліфікаційного іспиту (право апеляції). З іншого боку, суд відмовляє позивачці в перевірці законності прийнятого відповідачем рішення щодо оцінювання кваліфікаційного іспиту на підставі дискреції його повноважень.
Ухвалою від 29 січня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Білоуса О.В., (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідач - ККПВ відзив на касаційну скаргу не подала (не надіслала).
На підставі положень частини четвертої статі 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
07 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 06 червня 2019 року № 647/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 13 квітня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Листом відповідача від 08 травня 2018 року № 25871-0-33-17 ОСОБА_1 повідомлено про допущення до складання кваліфікаційного іспиту приватних виконавців.
ОСОБА_1 , як особі, допущеній до складання кваліфікаційного іспиту приватних виконавців, для реєстрації у системі тестування присвоєно відповідні ім`я та пароль.
04 червня 2018 року ОСОБА_1 прийняла участь в кваліфікаційному іспиті приватного виконавця, за результатами якого отримала наступні бали: за виконання тестових завдань теоретичної частини - 43 бали, за виконання ситуаційних завдань - 23 бали, за виконання практичного завдання - 12,66 балів. Загальна кількість отриманих позивачкою балів склала 78,66. Результат автоматичного анонімного тестування особи - іспит не складено.
04 червня 2018 року відповідач прийняв рішення, оформлене протоколом № 12, яким затвердив результати кваліфікаційного іспиту приватного виконавця, проведеного 04 червня 2018 року, та відмовив, зокрема, ОСОБА_1 у видачі посвідчення приватного виконавця.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус визначає Закон України від 02 червня 2016 року № 1403-VIII "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" (далі - Закон № 1403-VIII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 16 Закону № 1403-VIII приватним виконавцем може бути громадянин України, уповноважений державою здійснювати діяльність з примусового виконання рішень у порядку, встановленому законом. Приватний виконавець є суб`єктом незалежної професійної діяльності.
Згідно з частиною першою, другою статі 18 Закону № 1403-VIII приватним виконавцем може бути громадянин України, який досяг 25 років, має вищу юридичну освіту не нижче другого рівня, володіє державною мовою, має стаж роботи у галузі права після отримання відповідного диплома не менше двох років та склав кваліфікаційний іспит.
Приватним виконавцем не може бути особа, зокрема, яка не відповідає вимогам, встановленим частиною першою цієї статті.
Частиною першою статті 17 зазначеного Закону обумовлено, що Міністерство юстиції України, серед іншого:
- формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень;
- забезпечує підготовку приватних виконавців та підвищення їхньої кваліфікації, для чого визначає: порядок проходження навчання та стажування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця; перелік документів, які подаються Кваліфікаційній комісії приватних виконавців особою, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця, для підтвердження відповідності цієї особи вимогам, встановленим частинами першою та другою статті 18 цього Закону; порядок допуску таких осіб до складання кваліфікаційного іспиту; порядок складання кваліфікаційного іспиту; порядок підвищення кваліфікації приватними виконавцями;
- видає посвідчення приватного виконавця;
- визначає вимоги до офіса приватного виконавця;
- забезпечує діяльність Кваліфікаційної комісії приватних виконавців та Дисциплінарної комісії приватних виконавців.
Положеннями статті 19 Закону № 1403-VIII визначено, що для визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, та вирішення питання щодо надання права на здійснення діяльності приватного виконавця при Міністерстві юстиції України утворюється Кваліфікаційна комісія приватних виконавців (далі - Кваліфікаційна комісія).
Положення про Кваліфікаційну комісію приватних виконавців затверджується Міністерством юстиції України.
До складу Кваліфікаційної комісії входять дев`ять членів, по чотири з яких призначаються Міністерством юстиції України, у тому числі Міністр або заступник Міністра, та з`їздом приватних виконавців України, один член призначається Радою суддів України. Строк повноважень членів Кваліфікаційної комісії становить два роки.
Кваліфікаційна комісія: 1) визначає дату складення кваліфікаційних іспитів; 2) розробляє та затверджує перелік питань автоматизованого анонімного тестування; 3) розглядає документи, подані особами, які мають намір отримати право на здійснення діяльності приватного виконавця, на відповідність вимогам, визначеним цим Законом; 4) проводить кваліфікаційні іспити та затверджує їх результати; 5) приймає рішення про видачу посвідчення приватного виконавця.
Рішення Кваліфікаційної комісії приймаються на її засіданні, за умови присутності не менше п`яти членів комісії, шляхом голосування простою більшістю голосів від кількості присутніх на засіданні членів комісії. У разі рівного розподілу голосів рішення вважається неприйнятим. Рішення Кваліфікаційної комісії оформлюється протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени комісії. Засідання Кваліфікаційної комісії є гласним.
Наказом Міністерства юстиції України від 27 листопада 2017 року № 3792/5, зареєстрованим 28 листопада 2017 року за № 1443/31311, затверджено Положення про Кваліфікаційну комісію приватних виконавців (далі - Положення). Цей наказ набрав чинності з 01 грудня 2017 року.
У своїй діяльності Кваліфікаційна комісія керується Конституцією і законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, цим Положенням, а також наказами Мін`юсту (пункт 2 Положення).
Відповідно до пунктів 3, 4 зазначеного Положення, основними завданнями Кваліфікаційної комісії є: визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця; вирішення питання щодо надання права на здійснення діяльності приватного виконавця.