ПОСТАНОВА
Іменем України
15 квітня 2020 року
Київ
справа №824/791/17-а
провадження №К/9901/53711/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Сокирянської міської ради Чернівецької області до Чернівецької обласної ради Чернівецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Кабінет Міністрів України, Чернівецька обласна державна адміністрація, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіїівська сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада про визнання протиправним та часткове скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Безушко Діани Степанівни - представника Чернівецької обласної ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2018 року (суддя Лелюк О.П.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року (судді Сторчак В.Ю., Ватаманюк Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.),
І. Суть спору
1. У жовтні 2017 року Сокирянська міська рада звернулася до суду з адміністративним позовом до Чернівецької обласної ради Чернівецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Кабінет Міністрів України, Чернівецька обласна державна адміністрація, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіївська сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада про визнання незаконним та скасування рішення Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року № 187-16/17 в частині пункту 1 абзацу 5, схвалених змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 наступних об`єднаних територіальних громад: Сокирянська у зв`язку з ініціюванням добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що пропозиція щодо змін до перспективного плану в частині Сокирянської об`єднаної територіальної громади внесена депутатом Ковалем В.М. та схвалена депутатами Чернівецької обласної ради без відповідного подання Чернівецької обласної державної адміністрації, що є порушенням статті 11 Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон № 157-VIII).
3. Зазначив, що рішення прийнято без врахування інтересів Сокирянської об`єднаної громади, передбачених Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 (далі також - Методика) та без проведення консультацій з Сокирянською міською радою, які передбачені Методикою щодо можливості органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їх компетенції для задоволення потреб населення в розширених межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. У цьому зв`язку позивач зауважив, що населені пункти восьми сільських рад з тринадцяти знаходяться поза 20-кілометровою зоною доступності до адміністративного центру, що є однією з умов формування спроможних громад і це є більше ніж 10% загальної чисельності населення такої громади, що вказує на порушення пункту 6 частини першої Методики і не дає можливості належним чином забезпечити якість та доступність публічних послуг, а відповідно до пункту 5 частини першої статті 4 Закону № 157-VIII якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
4. Зазначив також, що розширення меж Сокирянської міської територіальної громади по перспективному плану призводить до не відповідності нині утвореної Сокирянської об`єднаної територіальної громади у складі м. Сокиряни та с. Коболчин зміненому перспективному плану територій Чернівецької області, а отже громада, яка не відповідає перспективному плану відповідно до статті 64 Бюджетного кодексу України не отримує права на прямі міжбюджетні трансферти на наступний рік.
5. Крім того зауважив, що спірне рішення Чернівецької обласної ради прийнято з порушенням пунктів 15.2, 15.8 пункту 15.3 статті 15, пункту 34.1 статті 34 Регламенту Чернівецької міської ради, затвердженого рішенням 5 сесії Чернівецької обласної ради від 28 квітня 2016 року № 78-5/2016.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
6. 14 серпня 2015 року Чернівецька обласна рада прийняла рішення № 119-33/15 "Про утворення Сокирянської міської об`єднаної територіальної громади Сокирянського району Чернівецької області та призначення перших місцевих виборів", яким утворено Сокирянську міську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у м. Сокиряни Сокирянського району Чернівецької області; віднесено до Сокирянської міської об`єднаної територіальної громади місто Сокиряни Сокирянської міської ради та село Коболчин Коболчинської сільської ради Сокирянського району Чернівецької області і призначено перші місцеві вибори депутатів Сокирянської міської ради об`єднаної територіальної громади та відповідно Сокирянського міського голови.
7. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року №1073 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2015 року №1345-р) затверджено Перспективний план формування територій громад Чернівецької області.
8. 21 серпня 2017 року Чернівецька обласна державна адміністрація звернулася до Чернівецької обласної ради з листом № 01.13/18-1564, яким вказала, що у зв`язку з утворенням в 2017 році нових об`єднаних територіальних громад виникла необхідність внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, схваленого рішенням сесії Чернівецької обласної ради від 28 липня 2015 року № 103-32/15 (із змінами). Повідомила про розроблення проекту рішення обласної ради "Про схвалення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" та його направлення обласній раді для невідкладного розгляду на засіданні сесії.
8. 13 вересня 2017 року Чернівецька обласна державна адміністрація подала Чернівецькій обласній раді доповнення № 01.13/18-1720 до раніше поданого проекту рішення обласної ради у зв`язку із активізацією процесу добровільного об`єднання територіальних громад у Заставнівському та Герцаївському районах. Разом із супровідним листом надано проект рішення обласної ради, графічну та текстову частину змін до перспективного плану територіальних громад, пояснювальну записку та аркуш-погодження для схвалення на сесії змін до перспективного плану територій громад Чернівецької області.
9. 28 вересня 2017 року на пленарному засіданні XVI сесії VII скликання Чернівецької обласної ради прийнято рішення № 187-16/17, яким схвалено зміни до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 в частині наступних об`єднаних територіальних громад, зокрема: Сокирянська - у зв`язку з ініціюванням добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади (п.1 абз.5). Тобто, вказаним рішенням розширено межі юрисдикції Сокирянської міської ради об`єднаної територіальної громади, передбачивши в її складі додатково 17 населених пунктів, 13 сільських рад Сокирянського району Чернівецької області.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
10. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 17 січня 2018 року позовні вимоги задовольнив повністю.
10.1. Визнав протиправним та скасував рішення Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року № 187-16/17 в частині пункту 1 абзацу 5, схвалених змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області відповідно до додатку 1 наступних об`єднаних територіальних громад: Сокирянська - у зв`язку з ініціюванням добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.
11. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 18 квітня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
12. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився також апеляційний суд, з посиланням на пункт 15.4 Регламенту Чернівецької обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням 5-ї сесії Чернівецької обласної ради VIІ скликання від 28 квітня 2016 року № 78-5/16 (далі - Регламент Чернівецької обласної ради) зазначив, що серед поданих Чернівецькою обласною державною адміністрацією змін до перспективного плану громад Чернівецької області не було Сокирянської міської територіальної громади.
13. Пропозицію щодо внесення змін до перспективного плану в частині Сокирянської об`єднаної територіальної громади, яка передбачала в її складі ще 17 населених пунктів, 13 сільських рад Сокирянського району Чернівецької області, вніс 28 вересня 2017 року на 16-тій позачерговій сесії Чернівецької обласної ради VIІ скликання депутат обласної ради Коваль М. В. при обговоренні питання порядку денного "Про схвалення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області".
14. За таку пропозицію депутата обласної ради проголосувало: "за" - 39, "проти" - 0, "утрималися" - 1, "не голосували" - 15.
15. У цьому зв`язку суд першої інстанції зауважив, що відповідно до пункту 15.2 Регламенту Чернівецької обласної ради проекти рішень Ради, які підлягають обговоренню, оприлюднюються на офіційному веб-сайті Ради.
16. Відтак з покликанням на статті 15, 16 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон №2939-VI), пункти 15.6, 15.8 Регламенту Чернівецької обласної ради суд першої інстанції ствердив, що позаяк Чернівецька обласна державна адміністрація не розробляла та не подавала до Чернівецької обласної ради змін до перспективного плану формування територій Чернівецької області в частині приєднання до Сокирянської об`єднаної територіальної громади 13-ти сільських рад, Чернівецька обласна рада не приймала попередньо проект рішення щодо внесення змін до перспективного плану формування територій Чернівецької області саме в частині приєднання до Сокирянської об`єднаної територіальної громади 13-ти сільських рад та, відповідно, такий зі змінами в названій частині не оприлюднювався на офіційному веб-сайті Чернівецької обласної ради, не передавався до юридичного відділу виконавчого апарату Ради для розгляду, встановлення його відповідності чинному законодавству та узгодженості з попередніми рішеннями з цього самого питання, не розглядався відповідними постійними комісіями, то рішення №187-16/17 Чернівецької обласної ради XVI сесії VII скликання від 28 вересня 2017 року в оскаржуваній позивачем частині прийнято з порушенням встановленого порядку і підлягає скасуванню як протиправне.
17. Суд апеляційної інстанції також зауважив, що депутат має право вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, а також вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них, і, відповідно, право вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання. Однак таке право не може суперечити встановленому законом порядку прийняття рішень та їх оприлюднення. В цьому випадку відповідач порушив процедуру, визначену названим вище законами.
V. Касаційне оскарження
18. У касаційній скарзі Чернівецька обласна рада просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
19. Серед іншого представник відповідача зазначив право депутата місцевої ради вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень та/або зміни до проектів рішень є його правом, гарантованим законом, яке не може бути обмеженим (пункти 6, 4 статті 19, стаття 30 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад"). Вважає помилковим висновки судів попередніх інстанцій, що з голосу можуть прийматися тільки процедурні рішення, а не основні питання порядку денного (як у випадку з оскарженим рішенням).
20. Також на його думку перспективний план об`єднаної територіальної громади має рекомендаційний характер, не є остаточним, не містить обов`язкових вказівок, а отже не створює жодних юридичних наслідків. Позаяк спірне рішення не стосується прав і обов`язків позивача, останній не має права його оскаржувати.
21. Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Зазначив зокрема, що орган місцевого самоврядування повинен приймати свої рішення з дотриманням вимог Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (зокрема, виконувати вимоги статті 59 вказаного Закону щодо необхідності оприлюднювати проекти рішень; далі - Закон № 280/97-ВР), з урахуванням положень статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI).