ПОСТАНОВА
Іменем України
15 квітня 2020 року
Київ
справа №712/11800/17
провадження №К/9901/51450/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М.І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №712/11800/17
за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, за участю третіх осіб: Первинна профспілкова організація працівників Територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси, Черкаська обласна профспілка працівників соціальної сфери про визнання протиправними та скасування рішення другої сесії Черкаської міської ради № 2-1977 від 24 квітня 2017 року "Про перейменування територіального центру соціальної допомоги Соснівського району м. Черкаси та реорганізацію територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси", провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Соснівського районного суду міста Черкаси, ухвалене 18 квітня 2018 року у складі головуючого судді - Романенко В.А., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 26 квітня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Твердохліб В.А.,
І. Суть спору:
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Черкаської міської ради (далі також - відповідач), за участю третіх осіб: Первинна профспілкова організація працівників Територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси, Черкаська обласна профспілка працівників соціальної сфери, в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати рішення другої сесії Черкаської міської ради від 24 квітня 2017 року № 2-1977 "Про перейменування територіального центру соціальної допомоги Соснівського району м. Черкаси та реорганізацію територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси", в частині, що стосується позивача, який є працівником Територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, що незважаючи на зацікавленість людей літнього та старечого віку, а також батьків і дітей, які проживають на території Придніпровського району м. Черкаси, таке рішення було прийняте без попереднього оприлюднення і громадського обговорення.
2.1. В оголошеннях про скликання сесії не зазначено про винесення на розгляд питання щодо розгляду проекту рішення про реорганізацію (припинення) Територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси.
2.2. Згідно статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
2.3. Отже, при прийнятті рішення, Черкаська міська рада виступає розпорядником інформації, яка підлягала оприлюдненню за 20 днів до дати розгляду проекту цього рішення.
2.4. При прийнятті рішення від 24 квітня 2017 року № 2-1977 "Про перейменування територіального центру соціальної допомоги Соснівського району м. Черкаси та реорганізацію територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси", Черкаською міською радою не було дотримано вимог частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо оприлюднення проекту рішення.
2.5. Прийняттю оскаржуваного рішення не передувало обговорення можливості припинення Територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси з метою урахування інтересів людей похилого, літнього віку, батьків та дітей.
2.6. Позивач вважає, що не проведення обговорень проекту рішення про ліквідацію соціальної установи та прийняття рішення про припинення Терцентру без урахування думки людей похилого, літнього віку, батьків та дітей з цього приводу вказує на те, що спірне рішення не відповідає критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), згідно з якими рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно і розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
2.7. З урахуванням положень вищенаведеного законодавства, спірне рішення відповідача прийняте з порушенням встановленої процедури, а тому підлягає скасуванню.
3. Представник Черкаської міської ради проти задоволення позовних вимог заперечував та просив у задоволені позову відмовити.
4. Представник Первинної профспілкової організації працівників Територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси позовні вимоги підтримав та просив суд їх задовольнити.
5. Представник Черкаської обласної профспілки працівників соціальної сфери позовні вимоги також підтримав, просив суд позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. Відповідно до пункту 1 Типового положення про територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2009 року № 1417, територіальний центр надання соціальних послуг є бюджетною установою, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації якої приймає місцевий орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
7. Згідно Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.
8. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
10. Так, 24 квітня 2017 року Черкаською міською радою прийнято рішення №2-1977 "Про перейменування територіального центру соціальної допомоги Соснівського району м. Черкаси та реорганізацію територіального центру соціальної допомоги Придніпровського району м. Черкаси", яким затверджено структуру та штатну чисельність Територіального центру надання соціальних послуг м. Черкаси.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Соснівський районний суд м. Черкаси рішенням від 18 січня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року, у задоволенні позову відмовив.
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення міської ради прийняте в межах повноважень, у спосіб та в порядку встановленому Конституцією та Законами України.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
14. У скарзі позивач просить рішення судів першої й апеляційної інстанцій скасувати і направити справу на новий розгляд.
15. Відповідач та треті особи заперечення на касаційну скаргу не подавали.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
17. Згідно зі статтею 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. Частиною першою статті 341 вказаного Кодексу обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
21. Відповідно до вимог частини першої статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
22. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Відповідно до пункту 1 Типового положення про територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2009 року № 1417, територіальний центр надання соціальних послуг є бюджетною установою, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації якої приймає місцевий орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
25. Згідно Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.
26. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
28. Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування де вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144).
29. На основі вказаного положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59).
30. Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
31. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зпу справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).