ПОСТАНОВА
Іменем України
14 квітня 2020 року
Київ
справа №2240/3389/18
адміністративне провадження №К/9901/6392/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (суддя Блонський В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року (судді Моніч Б.С., Охрімчук І.Г., Капустинський М.М.) у справі № 2240/3389/18 за позовом Хмельницького спеціалізованого ліцею-інтернату поглибленої підготовки в галузі науки до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2018 року Хмельницький спеціалізований ліцей-інтернат поглибленої підготовки в галузі науки (далі - Ліцей-інтернат; позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Західний офісу Держаудитслужби про скасування пунктів 1, 3 вимоги від 17 вересня 2018 року № 13-22-03-14/4459 про усунення порушень.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 17 вересня 2018 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області позивачу пред`явлено вимогу № 13-22-03-14/4459 про усунення порушень, виявлених за результатами планової ревізії фінансово-господарської діяльності Ліцею-інтернату за період з 01 липня 2015 року по завершений місяць 2018 року (січень-червень). Позивач не погоджується з пунктами 1 (оплата педагогічним працівникам за завідування предметними кафедрами із відповідними нарахуваннями, що в загальному становить 365789,42 грн) і 3 (перевищення денних норм харчування дітей на суму 133647,97 грн) вимоги відповідача, оскільки вважає, що зазначених порушень законодавства ним допущено не було, а висновки відповідача не відповідають фактичним обставинам.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 20 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року, позов задовольнив. Визнав протиправними та скасував пункти 1, 3 вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 17 вересня 2018 року № 13-22-03-14/4459 "Про усунення порушень".
Приймаючи зазначене рішення суд першої інстанції виходив з того, що твердження відповідача про порушення позивачем абзацу 2 частини першої статті 25 Закону України "Про загальну середню освіту" та пункту 40 Інструкції про порядок обчислення заробітної плати працівників освіти, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України від 15 квітня 1993 року № 102, є помилковими та такими, що не відповідають дійсності, а тому пункт 1 вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 17 вересня 2018 року № 13-22-03-14/4459 є протиправним і підлягає скасуванню.
Щодо пункту 3 вимоги відповідача, то суд першої інстанції виходив з того, що здійснюючи харчування дітей Ліцей-інтернат не перевищив норм калорійності продуктів, а відтак у відповідача не було підстав для висновку про незаконність списання позивачем м`ясної продукції. Крім того, відповідач не врахував, що м`ясні і рибні консерви відповідно до положень додатку № 8 до постанови Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2004 року № 1591 можуть використовуватися для заміни інших продуктів і їх використання без медичних рекомендацій не забороняється законодавством. Зважаючи на те, що в акті ревізії відповідачем не обґрунтовано фактів перевищення позивачем витрат м`ясної продукції та не підтверджено їх будь-якими належними та допустимими доказами, суд дійшов висновку, що пункт 3 вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 17 вересня 2018 року № 13-22-03-14/4459 є протиправним і підлягає скасуванню.
Одночасно з викладеним, суд першої інстанції зазначив, що законність письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату. Разом з тим, спонукання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, можуть призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Обґрунтовуючи свою позицію суд першої інстанції послався на позицію Верховного Суду від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17, від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 та від 11 жовтня 2018 року у справі № 821/1342/17.
Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками Хмельницького окружного адміністративного суду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року Західний офіс Держаудитслужби подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову Ліцею-інтернату відмовити в повному обсязі.
На думку скаржника, під час розгляду справи суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до помилкового висновку про протиправність пунктів 1, 3 вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 17 вересня 2018 року № 13-22-03-14/4459.
При цьому, скаржник зазначив, що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії підконтрольних установ, яка обов`язкова лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути збитки. На думку скаржника, позовні вимоги Ліцею-інтернату стосуються виключно визнання протиправними та скасування пунктів вимоги, яка не породжує жодних правових наслідків чи обов`язків для позивача, а тому не має ознак акта індивідуальної дії, оскарження якого здійснюється за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Скаржник вказує на те, що проведеним заходом державного фінансового контролю установлено факти порушень при використанні підконтрольною установою бюджетних коштів, що спричинило завдання матеріальної шкоди (збитків) на суму 365789,42 грн (пункт 1 вимоги). Натомість, у пункті 3 вимоги відсутня інформація про завдання збитків Ліцею-інтернату та обласному бюджету. Саме з огляду на це, відповідач у вимозі вказав на необхідність усунення виявлених порушень в установленому законом порядку. Відповідач наголосив, що Ліцей-інтернат добровільно виконав пункти 2, 4 і 5 вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 17 вересня 2018 року № 13-22-03-14/4459. Таким чином, в оскаржуваних судових рішеннях відсутня констатація фактів порушення відповідачем будь-якої норми закону при прийнятті спірної вимоги та не зазначено, в чому саме відбулося порушення прав та інтересів позивача з боку суб`єкта владних повноважень.
Ухвалою від 18 березня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Юрченко В.П., Васильєвої І.А., Пасічник С.С. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
01 квітня 2019 року скаржник подав до Верховного Суду клопотання про передачу справи № 2240/3389/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки ця справа, на переконання відповідача, містить виключну правову проблему і її передача на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
У відзиві на касаційну скаргу Ліцей-інтернат просить касаційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року - залишити без змін. Вважає, що вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (обов`язки) для підконтрольної установи, відтак вона наділена ознаками акта індивідуальної дії, який може бути предметом судового контролю у порядку адміністративного судочинства в разі звернення з відповідним позовом. Тому, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про обґрунтованість заявлених позовних вимог і помилковість висновків контролюючого органу щодо порушень позивачем вимог законодавства.
20 січня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 20 січня 2020 року № 98/0/78-20, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь суддів Юрченко В.П. у розгляді справи, визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 13 квітня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На підставі пункту 8.3.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IІ квартал 2018 року та на підставі направлення від 23 травня 2018 року № 214, посадовими особами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області в термін з 28 травня по 08 серпня 2018 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Ліцею-інтернату за період з 01 липня 2015 року по завершений місяць 2018 року (січень-червень).
Результати ревізії відображені в акті ревізії від 15 серпня 2018 року № 03-08/18, який підписаний із запереченнями.
На підставі акта ревізії, Західним офісом Держаудитслужби 17 вересня 2018 року видано вимогу № 13-22-03-14/4459, якою вимагалось усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, зокрема:
- у порушення абзацу 2 частини першої статті 25 Закону України "Про загальну середню освіту", пункту 40 Інструкції про порядок обчислення заробітної плати працівників освіти, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України від 15 квітня 1993 року № 102, Ліцеєм-інтернатом за період з 01 липня 2015 року по 01 червня 2017 року сімом педагогічним працівникам установлено доплату за завідування предметними кафедрами у завищеному розмірі, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати на загальну суму 265 629,52 грн, та нарахування і перерахування єдиного соціального внеску в сумі 62 266,21 грн. Суми зайво нарахованих доплат були враховані при визначенні середнього заробітку та нарахуванні відпускних. Унаслідок зазначеного, педагогічним працівникам зайво нараховано та виплачено відпускних у сумі 31 060,40 грн і, як наслідок, зайво проведено нарахування та перераховано коштів єдиного соціального внеску на суму 6 833,29 грн. Унаслідок допущеного порушення Ліцею-інтернату завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 365 789,42 грн (пункт 1);
- у порушення вимог додатку № 4 постанови Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2004 року № 1591 "Про затвердження норм харчування у навчальних та дитячих закладах охорони здоров`я та відпочинку" Ліцеєм-інтернатом з 01 липня 2015 року по 01 червня 2018 року перевищені встановлені денні норми харчування на одну дитину по м`ясу та птиці, що призвело до незаконного списання 2778 кг м`ясної продукції на загальну суму 133 647,97 грн (пункт 3).
Не погодившись із пунктами 1, 3 вимоги Західного офісу Держаудитслужби, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин далі - Закон № 2939-XII).
Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII обумовлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.