ПОСТАНОВА
Іменем України
09 квітня 2020 року
Київ
справа №0940/1822/18
адміністративне провадження №К/9901/22387/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції касаційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду 18 березня 2019 року у складі судді Тимощука О.Л. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду 06 червня 2019 року у складі суддів: Макарика В.Я. (головуючий), Большакової О.О., Довгополова О.М. у справі №0940/1822/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Станіславська теплоенергетична компанія" до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення порушень законодавства,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Станіславська теплоенергетична компанія" (далі - позивач, ТОВ "СТЕК") звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області, викладене у формі вимоги про усунення виявлених порушень №09-06-14/7403 від 26.10.2015.
2. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року відмовлено в задоволенні заяви Західного офісу Державної аудиторської служби України про залишення позовної заяви без розгляду.
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду 18 березня 2019 року позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправною та скасовано вимогу Західного офісу Держаудитслужби №09-06-14-14/7403 від 26.10.2015 в частині усунення виявлених порушень законодавства стосовно:
- зайво включеної у розрахунок обсягу заборгованості за 2012 рік різниці в тарифах на теплову енергію, послуги централізованого опалення та постачання гарячої води, що надається населенню, у розмірі 1 737 360 грн;
- включення в розрахунок різниці в тарифах витрат на відрядження, що призвело до завищення обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню на 2012, 2013 та 2014 роки на загальну суму 103 178, 21 грн.
3.2. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду 18 березня 2019 року залишено без змін.
5. Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2019 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Західного офісу Державної аудиторської служби України на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду 28 листопада 2018 року.
6. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
6.1. Державною фінансовою інспекцією в Івано-Франківській області з 11.08.2015 по 29.09.2015 у ТОВ "СТЕК" проведено ревізію використання коштів, передбачених Мінрегіону на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та поставлялися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджуються та погоджуються органами державної влади чи органами місцевого самоврядування в товариства за період з 01.01.2014 по 01.08.2015.
6.2. За результатами проведення ревізії складено акт №06-21/12 від 05.10.2015. У вказаному акті Державною фінансовою інспекцією в Івано-Франківській області описано порушення встановлені, зокрема, перевіркою розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії і послуг з підігріву води та перевіркою достовірності включення витрат при розрахунку різниці в тарифах на теплову енергію, що постачались населенню. Так, за наслідком проведеної ревізії встановлено, що в розрахунок з різниці в тарифах позивачем включено втрати, що перевищують встановлений пунктом 3.1.8 розділу 3 КТМ 204 України 244-94 норматив, який становить 13 відсотків теплових втрат. Контролюючим органом виявлено, що в розрахунок з різниці в тарифах за 2012 рік позивачем включено використання газу для населення на суму 6 706 472 грн.
6.3. Виходячи із вищенаведеного, залученим спеціалістом (начальником виробничо-технічного відділу ДМП "Івано-Франківськтеплокомуненерго") Кедиком І.І. в ході ревізії проведено розрахунки щодо правильності визначення в розрахунку з різниці в тарифах вартості природного газу за результатами якої встановлено, що для виробництва теплової енергії для населення 34 035,19 Гкал, яка зазначена в звіті 1-ТЕП (2012) необхідно природного газу 4 554 640 м.куб на суму 4 969 112,24 грн, а не на суму 6 706 472 грн, яка зазначена в розрахунку з різниці в тарифах позивачем. Таким чином, у розрахунок обсягу заборгованості за 2012 рік з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги централізованого опалення та постачання гарячої води, що надається населенню ТОВ "СТЕК" зайво включено суму 1 737 360 грн, що призвело до збитків державному бюджету та є порушенням пункту 5 Порядку та умов надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.01.2014 №30 (далі - Порядок №30) та статей 3, 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні".
6.4. Крім того, щодо правильності включення у розрахунок повної собівартості послуг виробництва, транспортування і постачання теплової енергії, послуг з централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню на 2012, 2013 та 2014 роки, статті "Інші Витрати", а саме: "Витрати на відрядження" встановлено, що в порушення вимог пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України "Про суми та склад витрат на відрядження, державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів" від 02.02.2011 №98 (далі - Постанова №98), де Додатком 1 передбачено, що сума добових до відшкодування становить 30 грн на добу, проживання - 250 грн на добу, до розрахунку відшкодування різниці в тарифах на послуги включалися фактично сплачені підприємством витрати без застосування вищезазначених обмежень.
6.5. Ураховуючи те, що позивач є одержувачем коштів субвенції, внаслідок включення в розрахунок різниці в тарифах витрат на відрядження в розмірах вищих ніж передбачено Додатком 1 до Постанови №98, завищено обсяг заборгованості з різниці в тарифах на загальну суму 103 178, 21 грн, що є порушенням вимог пункту 1 Порядку №30 та статей 3, 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні". Відтак, внаслідок завищення розрахунків витрат для отримання дотацій та відшкодувань з бюджету на 18 760, 68 грн, позивачем завдано збитків державному бюджету на суму 84 417,53 грн.
6.6. Не погоджуючись із окремими висновками, викладеними у акті та оцінкою використання позивачем коштів, передбачених субвенцією, позивач до Державної фінансової інспекції Івано-Франківської області подав заперечення до акта за №11/3411 від 13.10.2015.
6.7. Державною фінансовою інспекцією в Івано-Франківській області на адресу ТОВ "СТЕК" направлено висновки на заперечення, подані позивачем за №11/3411 від 13.10.2015 та вимогу про усунення виявлених в ході проведення ревізії порушень за №09-06-14-14/7403 від 26.10.2015.
6.8. Не погоджуючись із поданою відповідачем вимогою, позивач направив Державній фінансовій інспекції в Івано-Франківській області листа за №13/4215 від 25.11.2015 у якому проти усунення виявлених порушень та виконання обов`язків, покладених вимогою заперечив, з підстав їх протиправності.
6.9. У подальшому, позивач звернувся до Управління Західного офісу Державної аудиторської служби України в Івано-Франківській області як правонаступника Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області із листом про скасування акта ревізії та вимоги про усунення порушень за №01/1200 від 24.05.2018.
6.10. Управлінням Західного офісу Державної аудиторської служби України в Івано-Франківській області направлено позивачу листа за №13-09-13-14/2157 від 28.06.2018, відповідно до якого, роз`яснено про те, що оскаржена вимога про усунення виявлених порушень є чинною та підлягає обов`язковому виконанню позивачем, а підстав щодо її скасування або скасування результатів проведеної ревізії, в тому числі і акта від 05.10.2015 №06-21/12 Управління не вбачає.
6.11. Позивач звернувся із листом від 06.06.2018 за №13/1299 до Державної аудиторської служби України, у якому просив з урахуванням наведених заперечень прийняти рішення про скасування акта ревізії у частині встановлення фактів порушення законодавства про нарахування різниці в тарифах та добових працівникам ТОВ "СТЕК", а також вимоги про усунення виявлених порушень.
6.12. Листом за №13/1299 від 06.06.2018 позивачу було доведено до відома те, що чинним законодавством не визначено порядку скасування актів ревізій, а вимоги про усунення порушень слід оскаржувати у судовому порядку. Також указано про те, що за матеріалами ревізії Івано-Франківською місцевою прокуратурою внесено відомості до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань за №42017091000008.
7. Не погоджуючись і висновками контролюючого органу вважаючи його протиправним, ТОВ "СТЕК", звернулось із позовною заявою до суду та просило скасувати вимогу Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області №09-06-14/7403 від 26.10.2015.
8. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ТОВ "СТЕК" при розрахунку заборгованості з різниці в тарифах за 2012 рік правомірно застосувало величину втрат теплової енергії на рівні 28, 89 %, що є середньозваженим відсотком втрат теплової енергії в теплових мережах за 2009-2011 роки, та відповідає вимогам пункту 4.2 КТМ 204 Україна 246-99.
8.1. Крім того, судами встановлено, що до позивача не можна застосовувати постанову Кабінету Міністрів України "Про суми та склад витрат на відрядження, державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів" від 02.02.2011 №98, оскільки ТОВ "СТЕК" не є державною установою та не керується вказаним актом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
10. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати ухвалу та рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволення позову й ухвалити нове рішення про відмову в його задоволенні.
11. Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що судами попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосовано норми матеріального права і порушено норми процесуального права.
11.1. Скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки на думку скаржника судами неправильно застосовано КТМ 204 Україна 246-99 та не застосовано КТМ 204 Україна 244-94. Крім того скаржником зазначено, що судом не надано належної оцінки щодо звернення позивача до суду з пропуском строку.
12. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
12.1. На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржувані судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
13. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-XII).
14. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
15. Згідно із статтею 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
16. Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
17. Положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).
18. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.
19. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Державною фінансовою інспекцією в Івано-Франківській області проведено ревізію використання коштів, передбачених Мінрегіону на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам за період з 01.01.2014 по 01.08.2015.
20. Механізм надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (далі- субвенція) встановлено Порядком №30.
21. Абзацом 2 пункту 1 Порядку встановлено, що субвенція надається з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (надалі, - заборгованість), у тому числі на компенсацію різниці в тарифах на виробництво теплової енергії для населення на теплогенеруючих установках (крім теплоелектроцентралей, теплоелектростанцій і атомних електростанцій) з використанням будь-яких видів палива та енергії, крім природного газу (надалі - компенсація), за рахунок джерел, зазначених у пунктах 14-17 і 20 статті 11, пункті 5 статті 12 і пункті 10 статті 13 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", згідно з розподілом, наведеним у додатку 1.
22. Згідно із пунктами 4 та 5 вказаного Порядку, підставою для проведення розрахунків з погашення заборгованості є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається підприємствами, що виробляють, транспортують та постачають теплову енергію населенню або надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості. Обсяг заборгованості визначається надавачами послуг на підставі таких підтвердних документів:
1) розрахунок фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії населенню, послуг з централізованого водопостачання та водовідведення, що засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг, скріпленим печаткою;
2) копія рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про затвердження тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії населенню, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення;
3) звіт про витрати на виробництво та фінансові показники діяльності підприємств, засвідчений підписом керівника або іншої уповноваженої особи надавача послуг, скріпленим печаткою, зокрема:
з надання послуг з теплопостачання (за формою № 1С-теплопостачання);
з надання послуг з водопостачання та водовідведення (за формою № 1С-водопостачання, водовідведення);
4) звіт про постачання теплової енергії (за формою № 1-теп), звітний кошторис витрат на виробництво теплової енергії (за формою № 23-енерго), довідка про корисний відпуск теплової енергії і розрахунки за неї (за формою № 32-енерго) або звіт про роботу водопроводу (за формою № 1-водопровід) та/або звіт про роботу каналізації (за формою № 1-каналізація);
5) звіт про виконання інвестиційної програми (за формою № 2-інвестиції);
6) довідка про повернення щомісяця основної суми кредиту та інших витрат, передбачених графіком повернення кредиту згідно з кредитним договором, кошти якого залучалися для виконання інвестиційних програм.