ПОСТАНОВА
Іменем України
14 квітня 2020 року
Київ
справа №825/886/18
адміністративне провадження №К/9901/56023/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області про визнання протиправним наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14.03.2018 (суддя Соломко І. І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018 (колегія суддів у складі: Петрика І. Й., Собківа Я. М., Степанюка А, Г.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області (далі - відповідач, ГТУЮ у Чернігівській області) про визнання протиправним наказу ГТУЮ у Чернігівській області від 15.08.2017 № 150/5 про тимчасове зупинення приватної нотаріальної діяльності ОСОБА_1 .
Позовні вимоги мотивовано тим, що спірним наказом тимчасово зупинено його нотаріальну діяльність з 16.08.2017 по 27.08.2017, чим протиправно порушено право на зайняття нотаріальною діяльністю.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Чернігівській окружний адміністративний суд рішенням від 14.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018, у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Судові рішення мотивовані тим, що позивач порушив вимоги пункту 2.3 Порядку внесення до Єдиного реєстру відомостей про отримання/витрачання спеціальних бланків, тому відповідач при видачі наказу від 15.08.2017 № 150/5 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник зазначає, що суд мав надати оцінку тільки одній обставині для правильного вирішення справи, а саме: наявності/відсутності його вини у несвоєчасному внесенні бланків до реєстру, на підставі доказів, які зобов`язаний надати відповідач. Проте відповідач не надав доказів його вини у несвоєчасному внесенні бланків. Також скаржник вважає безпідставним висновок судів про те, що наказ як акт індивідуальної дії вичерпав свою дію, а тому не може бути визнаний протиправним, оскільки позивач не вимагав скасувати спірний наказ.
Позиція інших учасників справи
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О. В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г. від 16.07.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30.05.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31.05.2019 № 562/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 825/886/18 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 825/886/18.
Ухвалою Верховного Суду від 10.04.2020 справу призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є приватним нотаріусом Чернігівського міського нотаріального округу, свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю від 20.09.2014 № НОМЕР_1.
Під час здійснення нотаріальної діяльності позивач одержав захищений носій, згенерував ключ електронного цифрового підпису та отримав сертифікат на нього у акредитованому центрі сертифікації ключів (ІДД ДФС).
Чернігівською філією ДП "НАІС" йому відмовлено у проведенні процедури прив`язки такого сертифікату до облікового запису Єдиних та Державних реєстрів Міністерства юстиції України. Причиною відмови стала відмінність даних про прізвище нотаріуса в поданому для ідентифікації особи паспорті громадянина України та інформації, що міститься в Єдиному реєстрі нотаріусів, зокрема прізвища нотаріуса, зазначеного в паспорті, "ОСОБА_1" та інформацією про прізвище нотаріуса, внесеною до електронних баз реєстрів, а саме: " ОСОБА_1 ". Прізвище " ОСОБА_1 " вказано у свідоцтві про право на зайняття нотаріальною діяльністю № НОМЕР_1, виданого Міністерством юстиції України 20.09.1994, та в реєстраційному посвідченні про реєстрацію приватної нотаріальної діяльності № 1, виданого Управлінням юстиції Чернігівської державної адміністрації 28.09.1994.
Отже, станом на 31.03.2017 ключ електронного цифрового підпису ОСОБА_1, з яким останній працював до цього часу було заблоковано (при генерації нового), новий електронний цифровий підпис (ЕЦП) на захищеному носії Чернігівською філією ДП "НАІС" для нього не було виготовлено.
Позивачем подано позов до суду про відмову у виготовленні електронного цифрового підпису до суду. Рішенням Деснянського районного суду м. Чернігова від 29.05.2017 у справі № 750/3835/17 в задоволенні позову відмовлено. Ухвалою Апеляційного суду Чернігівської області від 17.07.2017 апеляційну скаргу ОСОБА_1 відхилено, рішення Деснянського районного суду м. Чернігова від 29.05.2017 залишено без змін (справа № 750/3835/17).
ОСОБА_1 , для забезпечення можливості одержання доступу до електронних реєстрів, здійснив дії для приведення розбіжності написання свого прізвища у свідоцтві про право на зайняття нотаріальною діяльністю у відповідність, а саме: 27.07.2017 одержав свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю № НОМЕР_1 від 20.09.1994, видане повторно, в якому прізвище вказано "ОСОБА_1".
ГТУЮ у Чернігівській області 01.08.2018 видано повторне реєстраційне посвідчення № 1 про реєстрацію приватної нотаріальної діяльності ОСОБА_1. Відповідна інформація ГТУЮ у Чернігівській області надана Чернігівській філії ДП "НАІС" для внесення до електронної бази Єдиного реєстру нотаріусів.
Після цього позивач одержав послуги ЕЦП в акредитованому центрі сертифікації ключів органів юстиції України, який є структурним підрозділом ДП "НАІС".
02.08.2018 приватний нотаріус ОСОБА_1 здійснив внесення інформації до Єдиного реєстру про витрачання спеціальних бланків нотаріальних документів, що витрачав з 01.04.2017 по 01.08.2018 (загальна кількість становила 97 бланків). Всі ці бланки зафіксовані електронною системою реєстру, як несвоєчасно внесені.
Працівником відділу з питань нотаріату ГТУЮ у Чернігівській області Железняк О. О., перевірено інформацію щодо внесення спеціальних бланків нотаріальних документів ОСОБА_1, за результатами якої встановлено порушення вимог пункту 2.3 Порядку внесення до Єдиного реєстру відомостей про отримання/витрачання спеціальних бланків, затвердженого наказом Міністерства юстиції України "Про організаційні заходи з постачання, зберігання, обігу, обліку спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання" від 04.11.2009 № 2053/5.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що в порушення вказаної вимоги приватний нотаріус ОСОБА_1, не маючи доступу до Єдиних та Державних реєстрів Міністерства юстиції України, вчиняв нотаріальні дії з використанням спеціальних бланків нотаріальних документів, відомості про витрачання яких не були внесені до Єдиного державного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів (далі - Єдиного реєстру).
ОСОБА_1 , керуючись пунктом 2.11. Порядку для здійснення унесення до Єдиного реєстру відомостей про витрачання бланків уклав договір з іншим нотаріусом 07.04.2017 щодо внесення інформації до Єдиного реєстру, про що направив повідомлення Адміністратору (ДП "НАІС").
За результатом розгляду вказаного повідомлення ДП "НАІС" направлено відповідь (лист від 04.05.2017 № 2061/08.2-15), в якій вказано, що підприємство утримується від надання технічної можливості приватному нотаріусу ОСОБА_4 для внесення до Єдиного реєстру відомостей щодо використання ОСОБА_1 бланків.
ОСОБА_1 23.06.2017 вдруге направив повідомлення до Чернігівської філії ДП "НАІС", на що також одержав відмову (лист від 25.07.2017 № 9331/39.2-26).
З моменту першого направлення повідомлення до Адміністратора (з 07.04.2017) до дати направлення нотаріусу відповіді (04.05.2017) ОСОБА_1 витрачено та не внесено до Єдиного реєстру 16 спеціальних бланків нотаріальних документів (15 - у квітні 2017 року, 1 - у травні 2017 року).
Протягом періоду з повторного направлення повідомлення до Адміністратора (з 23.06.2017) до дати направлення нотаріусу відповіді (25.07.2017) ОСОБА_1 витрачено та не внесено до Єдиного реєстру 55 бланків.
При вирішенні питання щодо притягнення нотаріуса ОСОБА_1 до відповідальності, а саме: тимчасового зупинення його діяльності ГТУЮ у Чернігівській області взято до уваги факт витрачання нотаріусом спеціальних бланків нотаріальних документів у період до одержання відповіді від Адміністратора (з якої мало стати відомо результат опрацювання Адміністратором вказаного договору, зокрема щодо здійснення організаційних заходів з надання доступу для внесення інформації про витрачені ОСОБА_1 іншим нотаріусом - ОСОБА_4 ). Тобто у період, протягом якого ОСОБА_1 використовував та не вносив дані про витрачені бланки, оскільки сам не мав відповідного доступу, при цьому, можливість фактичного виконання пункту 2.11 Порядку (звітування іншим нотаріусом) також була не визначеною, перебувала на стадії вирішення (до одержання відповідей (лист від 04.05.2017 № 2061/08.2-15; лист від 25.07.2017 № 9331/39.2-26)).
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що перший (з часу відсутності доступу до електронної системи Єдиного реєстру) витрачений 07.04.2017 ОСОБА_1 спеціальний бланк нотаріального документу серії НВХ № 734674 не був своєчасно (в день витрачання) внесений приватним нотаріусом ОСОБА_4 на підставі укладеного між нею та ОСОБА_1 договору, тобто ОСОБА_1 був обізнаний, що можливості вносити бланки іншим реєстратором також немає. Далі, у період витрачання наступних 15 спеціальних бланків нотаріальних документів для вчинення нотаріальних дій (серія НВХ з № 734676 по № 734689) до дати відповіді ДП "НАІС" від 04.05.2017 ОСОБА_1 знав, що він не має можливості своєчасно провести процедуру звітування про витрачені бланки, зокрема, на здійснення процедури звітування іншим нотаріусом ОСОБА_4, проте вчиняв нотаріальні дії із використанням бланків.
До одержання відповіді ДП "НАІС", з якої стало відомо про відмову у наданні доступу реєстратору - приватному нотаріусу ОСОБА_4 щодо внесення інформації про витрачені спеціальні бланки ОСОБА_1 на підставі договору від 07.04.2017, нотаріус ОСОБА_1 використовував спеціальні бланки нотаріальних документів, без внесення інформації про їх витрачання до електронної системи Єдиного реєстру, хоча їх витрачання і не внесення залежало від волі ОСОБА_1, що стало підставою для притягнення останнього до відповідальності.
За весь період, протягом якого нотаріус не мав доступу до Єдиного реєстру, нотаріусом використано та несвоєчасно внесено відомості про витрачання 97 спеціальних бланків нотаріальних документів.
Враховуючи викладене, ГТУЮ у Чернігівській області прийнято спірний наказ про тимчасове зупинення приватної нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 з 16.08.2017 по 27.08.2017.
Не погоджуючись із діями відповідача, ОСОБА_1 звернувся із відповідним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Водночас, 08.02.2020 набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 14 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначається організація і діяльність органів нотаріату.
Порядок правового регулювання діяльності нотаріату в Україні встановлено Законом України від 02.09.1993 № 3425-XII "Про нотаріат" (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3425-ХІІ), частинами першою та другою статті 1 якого обумовлено, що нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов`язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності. Вчинення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) або займаються приватною нотаріальною діяльністю (приватні нотаріуси).
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 3425-ХІІ нотаріус - це уповноважена державою фізична особа, яка здійснює нотаріальну діяльність у державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіві або незалежну професійну нотаріальну діяльність, зокрема посвідчує права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняє інші нотаріальні дії, передбачені законом, з метою надання їм юридичної вірогідності.
Згідно зі статтею 2-1 Закону № 3425-ХІІ державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів. Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Відповідно до частини першої статті 29-1 Закону № 3425-ХІІ нотаріальна діяльність приватного нотаріуса тимчасово зупиняється на час дії таких обставин: 1) якщо приватний нотаріус не має приміщення для розміщення робочого місця або це приміщення не відповідає встановленим цим Законом умовам, - до усунення цих недоліків, але не більше 60 днів з дня виявлення цього порушення; 2) якщо приватний нотаріус не уклав договір про страхування цивільно-правової відповідальності приватного нотаріуса або розмір страхової суми не відповідає вимогам цього Закону, - до усунення цих недоліків, але не більше 30 днів з дня виявлення цього порушення; 3) якщо приватний нотаріус при вчиненні нотаріальних дій неодноразово порушував правила нотаріального діловодства, - до закінчення строку проходження підвищення кваліфікації (не більше двох тижнів); 4) у разі необґрунтованої відмови приватного нотаріуса від надання Міністерству юстиції України, Головному управлінню юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головним управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі в порядку, передбаченому цим Законом, документів для перевірки організації нотаріальної діяльності та виконання правил нотаріального діловодства - до усунення цієї обставини; 5) у разі заміщення приватного нотаріуса в порядку, передбаченому цим Законом, - на строк такого заміщення; 6) у разі ненадання інформації приватним нотаріусом органам та особам, зазначеним у частинах п`ятій-восьмій, десятій статті 8 цього Закону, - до усунення цієї обставини; 7) у разі обрання нотаріуса на посаду, зайняття якої несумісне зі здійсненням нотаріальної діяльності; 8) Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі надіслали до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю - до вирішення питання по суті, але не більш як на шість місяців.
Згідно з частиною першою статті 33 Закону № 3425-ХІІ Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки звернень громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Приписами статті 34 Закону № 3425-ХІІ визначено, що нотаріуси при вчиненні нотаріальних дій використовують спеціальні бланки нотаріальних документів. Зразок, опис, порядок витрачання, зберігання, обігу та звітності спеціальних бланків нотаріальних документів установлюються Кабінетом Міністрів України.
Порядок витрачання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2009 № 812 (далі - Порядок № 812).