ПОСТАНОВА
Іменем України
13 квітня 2020 року
Київ
справа №640/20005/18
адміністративне провадження №К/9901/24763/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №640/20005/18
за позовом ОСОБА_1 до Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій, визнання незаконним і скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року, постановлену в складі головуючого судді Маруліної Л.О., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Губської Л.В., Файдюка В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України (далі - відповідач) із вимогами: визнати протиправними дії суб`єкта владних повноважень, начальника Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України Корната Володимира Володимировича щодо винесення ним наказу від 30.10.2018 №277 "Про звільнення ОСОБА_1 "; скасувати наказ начальника Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України Корната Володимира Володимировича від 30.10.2018 №277 "Про звільнення ОСОБА_1 "; відповідно до вимог пункту 4 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) зобов`язати відповідальних посадових осіб Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України здійснити поворот виконання наказу начальника Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України Корната Володимира Володимировича від 30.10.2018 №277 "Про звільнення ОСОБА_1 "; відповідно до вимог частини третьої статті 245 КАС України зобов`язати відповідальних посадових осіб Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод та інтересів завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків і прибудинкових територій № 1 Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України ОСОБА_1 щодо незаконного його звільнення із 30.10.2018.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2018 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі, однак постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено; ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2018 року скасовано та направлено справу для продовження розгляду до Окружного адміністративного суду міста Києва.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 березня 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року провадження у справі закрито. Роз`яснено ОСОБА_1, що цей спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства. Попереджено позивача, що повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
5. Не погоджуючись з указаним рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року - без змін.
7. Закриваючи провадження в справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у зв`язку з прийняттям Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VIII (далі - Закон №889-VIII) правовий статус посади завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1 Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України (яку займав позивач) змінився і вказана посада перестала відноситися до посад, наділених статусом державної служби і, таким чином, із грудня 2016 року трудові правовідносини між позивачем і відповідачем регулюються саме Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України).
8. Отже, оскільки трудові відносини між ОСОБА_1 та Управлінням адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України перебувають поза площиною правового регулювання проходження публічної служби в адміністративного суду відсутні повноваження надавати оцінку рішенням і діям відповідача щодо позивача за правилами частини другої статті 2 КАС України.
ІI. Провадження в суді касаційної інстанції
9. Уважаючи судові рішення судів попередніх інстанцій ухваленими із порушенням норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
10. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що спір у цій справі є публічно-правовим, підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позивач був прийнятий на роботу відповідно до Закону України від 16.12.1993 №3723-XII "Про державну службу" (далі - Закон №3723-XII; у редакції, чинній станом на 2007 рік) з прийняттям присяги державного службовця та присвоєнням рангу, а тому вважає, що спір має розглядатись як такий, що виник у зв`язку зі звільненням із публічної служби.
11. У зв?язку з цим позивачем у касаційній скарзі заявлено також клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України.
12. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 серпня 2019 року касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів у складі: Радишевської О.Р. (судді-доповідача), Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
14. Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року справу передано на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, оскільки позивач оскаржує рішення судів попередніх інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
15. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 17 грудня 2019 року справу повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
16. У вказаній ухвалі Великої Палати Верховного Суду зазначено, що існує усталена практика Великої Палати Верховного Суду у спорах, що виникли у зв`язку зі звільненням працівника з посади, трудова діяльність на якій не пов`язана з проходженням публічної служби. Зокрема, правова позиція про те, що такі спори підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 березня 2019 року в справі №520/6612/17, від 27 березня 2019 року в справі №814/2514/17 та інших.
17. У відзиві на касаційну скаргу Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради просить відмовити в її задоволенні, посилаючись на правильне застосування судами норм матеріального і процесуального права.
18. Відповідач наголошує, що в межах спірних правовідносин відповідач не виконував владних управлінських функцій щодо скаржника, а тому не був суб`єктом владних повноважень щодо нього, а діяв як роботодавець і реалізовував функції власника на підставі норм КЗпП України.
ІIІ. Джерела права та акти їхнього застосування
19. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
20. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Відповідно до положень пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, зокрема хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг.
24. Пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах із приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
25. Водночас пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
26. Для набуття спором ознак публічно-правового, у контексті статті 19 КАС України, спірні правовідносини мають безпосередньо випливати з перебування особи на посаді, яка віднесена до публічної служби, та здійснення нею службової діяльності.
27. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №889-VIII, який набрав чинність із 1 травня 2016 року, державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
28. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону №889-VIII).
29. Згідно з пунктом 15 частини третьої статті 3 Закону №889-VIII дія цього Закону не поширюється на працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб`єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами.
IV. Позиція Верховного Суду
30. З аналізу вказаних норм убачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на будь-які трудові спори, а лише ті, які пов`язані з прийняттям громадян на публічну службу, її проходженням, звільненням із неї.
31. Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Разом із цим, до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ та інше.