ПОСТАНОВА
Іменем України
10 квітня 2020 року
Київ
справа №826/17548/18
адміністративне провадження №К/9901/18361/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі головуючого судді Катющенка В.П. від 12.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочки Є.О., суддів Коротких А.Ю., Федотова І.В. від 27.05.2019
у справі № 826/17548/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Лезниківський кар`єр"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування наказу в частині
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Лезниківський кар`єр" (далі також - позивач, ТОВ "Лезниківський кар`єр") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 07.09.2018 №311 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 05.03.1999 №1771, наданого ТОВ "Лезниківський кар`єр" на видобування граніту у Лезниківському родовищі Житомирської області.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 12.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019, позов задоволено у повному обсязі.
3. 02.07.2019 Державна служба геології та надр звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019 і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
5. Ухвалою Верховного Суду від 10.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 24.07.2019 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.06.2018 посадовими особами Держгеонадра проведено планову перевірку ТОВ "Лезниківський кар`єр" з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.
8. За результатами перевірки складено акт № 06-03/23/2018-27/п (75), яким зафіксовано наступні порушення:
1) підпункту 4 пункту 17 постанови Кабінету Міністрів України № 615 в частині невнесення змін до спеціального дозволу № 1771 щодо кількості затверджених запасів згідно з протоколом ДКЗ України від 01.03.2018 № 4310;
2) статті 40 Кодексу України про надра та постанови Кабінету Міністрів України від 14.02.1995 № 114 в частині відсутності акту прийому-передачі Лезниківського родовища гранітів у промислове освоєння згідно з протоколом ДКЗ України від 01.03.2018 № 4310;
3) статті 24 Кодексу України про надра та Порядку № 615 (не виконуються вимоги пункту 5 Угоди про умови користування надрами № 1771 в частині обсягів видобування корисних копалин на рівні 500 тис. куб. м на рік, в той час як за даними форми 5-гр та маркшейдерської документації у 2016 році видобуто 156,191 тис. куб. м, у 2017 - 151,382 тис. куб. м);
4) статей 13-15, 51, 53 Кодексу України про надра, постанов Кабінету Міністрів України №554 від 27.07.1995, №1099 від 03.10.1997, НПАОН 00.0-5.02-76 "Міжгалузева інструкція по визначенню та контролю добування та розкривних порід на кар`єрах", НПАОН 00.0-1.01-85 "Єдині правила охорони надр при розробці покладів твердих корисних копалин" в частині неузгодженості техно-робочого проекту розробки та рекультивації Лезниківського родовища гранітів фактичним показникам у зв`язку з переоцінкою запасів гранітів відповідно до протоколу ДКЗ України від 01.03.2018;
5) пункту 17 Порядку № 615 (не надано договір про здійснення моніторингу та наукового супроводження. Не приведено у відповідність пункт 6 особливих умов спеціального дозволу № 1771 у зв`язку з виключенням абзацу 3 пункту 26 Порядку № 615 щодо обов`язкового моніторингу та супроводження спеціалізованими державними геологічними підприємствами);
6) статей 51, 53 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України №1099 від 03.10.1997, НПАОН 00.0-5.02-76 "Міжгалузева інструкція по визначенню та контролю добування та розкривних порід на кар`єрах", НПАОН 00.0-1.01-85 "Єдині правила охорони надр при розробці покладів твердих корисних копалин" в частині корегування технічного проекту освоєння ділянки надр фактичним показникам (у 2016 році видобуто 156,191 тис. куб. м, у 2017 році - 151,382 тис. куб. м, тоді як заявлено 500 тис. куб.м);
7) статті 53 Кодексу України про надра, наказів Мінгео СРСР від 17.06.1960 № 221, 83, 100, 155, 199, 29, 224, 225, 263, 354, 77, 198, НПАОН 00.0-1.01-85 "Єдині правила охорони надр при розробці покладів твердих корисних копалин" в частині ведення журналу геолога, що містила інформацію про петрографічний склад, структуру, текстуру порід, їх тріщинуватість в частині видобування блочної продукції.
9. Відповідно до припису від 06.06.2018 № 369-14/06 Держгеонадра зобов`язало ТОВ "Лезниківський кар`єр" усунути вищевказані порушення у строк до 09.07.2018.
10. Листом від 04.07.2018 № 0718/03 позивач повідомив відповідача про виконання припису від 06.06.2018 № 369-14/06, до якого додав копію заяви від 01.06.2018 №0618/01, копію акта до протоколу від 01.03.2018, копію договору на коригування техно-робочого проекту "Розробки та рекультивації Лезниківського родовища гранітів", копію договору № 1/10-М від 01.10.2013 та звіту № 1.2.0/09-12-14, копію витягу з журналу геолога.
11. Указаний лист був направлений на адресу відповідача 06.07.2018 цінним листом з повідомленням про вручення, проте не був вручений та повернувся на адресу позивача без відмітки про причини невручення.
12. Листом від 03.08.2018 № 659-14/06 відповідач повідомив позивача, що у зв`язку з невиконанням ТОВ "Лезниківський кар`єр" в установлений строк приписів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, Центральний міжрегіональний відділ буде вносити подання щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1771 від 05.03.1999.
13. Листом від 14.08.2018 № 0808/05 позивач повідомив відповідача, що своєчасно направив документи на підтвердження виконання припису, проте з невідомих причин останні не були отримані відповідачем. Позивач стверджує, що не отримав від відповідача відповіді на лист від 14.08.2018 № 0808/05.
14. На підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі також - Порядок №615), 07.09.2018 Держгеонадра прийнято наказ від 07.09.2018 № 311 "Про зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень, та внесення змін до наказів", яким зупинено дію спеціального дозволу від 05.03.1999 № 1771.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. В обґрунтування позовних вимоги позивач зазначив, що підставою для прийняття спірного наказу стало невиконання в установлений строк вимог припису щодо усунення порушень законодавства та порушення надрокористувачем умов користування надрами. Стверджує, що ТОВ "Лезниківський кар`єр" своєчасно виконав пункти 2, 7 припису та вжив усі передбачені законодавством заходи до усунення порушень, вказаних у пунктах 1, 3, 4, 5, 6 припису, про що повідомив відповідача листом від 04.07.2018 №0718/03. Проте вказаний лист не був вручений відповідачу та повернувся на адресу з відміткою "за закінченням терміну зберігання".
16. Представник відповідача щодо задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що відповідач при здійсненні заходу планової перевірки позивача та застосуванні до нього санкцій у вигляді зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 05.03.1999 №1771 діяв у межах своїх повноважень та відповідно до встановленого законом порядку. Зазначив, що доводи позивача про своєчасне усунення недоліків не відповідають дійсності. З наданих позивачем документів вбачається, що поштове відправлення не було отримане відповідачем у зв`язку з неправильним оформленням поштового відправлення, яке надійшло у дільницю кур`єрської доставки лише 10.07.2018 та 12.07.2018 було перенаправлено за місцем обслуговування адресата. На день подачі відзиву позивачем виконано лише пункт 7 припису, а решта виявлених порушень останнім не заперечується.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов у повному обсязі виходив з того, що позивачем було вжито заходи для повідомлення відповідача про усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, проте ненадання відповідачем правової оцінки обставинам, викладеним позивачем у листі від 04.07.2018 № 0718/03 та доданим до нього документам, унеможливлює прийняття спірного наказу. Суд не надавав оцінки обставинам, які виникли після прийняття спірного наказу та обставинам, які, на думку позивача, свідчать про усунення останнім порушень, викладених у приписі від 06.06.2018 № 369-14/06, оскільки при прийнятті наказу від 07.09.2018 № 311 відповідачем не було надано оцінку останнім.
18. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що не спростовує виявлених у ході перевірки порушень, однак наголошує, що для винесення обґрунтованого рішення з урахуванням права позивача на участь у цьому процесі, відповідач має взяти до уваги та у межах своєї компетенції надати оцінку наданим позивачем документам на виконання вимог припису. Оскільки вказані позивачем пояснення та надані на виконання вимог припису документи не слугували підставою та не були досліджені відповідачем при прийнятті оскаржуваного наказу, колегія суддів не вбачала підстав для надання їм оцінки, оскільки це свідчило б про підміну судом повноважень відповідача, до компетенції якого і належить перевірка та оцінка додатково поданих позивачем документів для цілей прийняття певного рішення за результатами вирішення питання наявності підстав для зупинення дії дозволу чи застосування інших заходів впливу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
19. У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами не досліджено виявлених за наслідками проведення перевірки позивача порушень, причин та підстав зупинення дії спеціального дозволу №1771 від 05.03.1999. Відповідач листа, який, як встановлено судами, 04.07.2018 надіслано позивачем на виконання припису від 06.06.2018 №369-14/06, не отримував.
20. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що відповідачем під час розгляду справи не заперечувались причини неотримання листа позивача, надісланого 04.07.2018 на виконання припису від 06.06.2018. Позивач листом від 14.08.2018 додатково повідомив Центральний міжрегіональний відділ Держгеонадра про те, що 04.07.2018 ним направлялась відповідь на припис від 06.06.2018, однак дана інформація відповідачем була проігнорована.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
23. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
25. Згідно зі статтею 15 Кодексу України про надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
26. Відповідно до статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
27. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра визначено, що користувачі надр зобов`язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
28. Статтею 25 Кодексу України про надра встановлено, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.