ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 26 лютого 2020 року у справі № 804/6183/19 (провадження
№ 11-171апп19)
за позовом члена територіальної громади м. Дніпра ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради (далі - Міськрада), Відділу Держгеокадастру у м. Дніпрі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - Держгеокадастр), третя особа - Приватне підприємство «Ромбус-Приват» (далі - ПП «Ромбус-Приват»), про визнання незаконними та скасування рішень
Короткий виклад історії справи
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просила:
- визнати протиправними дії Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват»;
- зобов`язати Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011;
- визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 21 вересня 2005 року № 297/30 про передачу ПП «Ромбус-Приват» земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») (далі - рішення Міськради від 21 вересня 2005 року);
- визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 24 липня 2013 року № 24/37 «Про врегулювання питань, пов`язаних з використанням об`єктів нерухомого майна» (далі - рішення Міськради від 24 липня 2013 року).
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що за адресою: АДРЕСА_1 , розташований об`єкт незавершеного будівництва - готельний комплекс «Парус».
За інформацією, одержаною з джерел публічної інформації, на цьому об`єкті у зв`язку з відкритим та безперешкодним доступом до нього населення міста траплялись непоодинокі випадки, що призводили до загибелі людей.
Рішенням Міськради від 21 вересня 2005 року ПП «Ромбуст-Приват» передано в оренду земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус»), а рішенням Міськради від 24 липня 2013 року продовжено термін завершення будівництва об`єкта по АДРЕСА_1 , 5 до 16 серпня 2020 року.
На інформаційний запит позивача до Міськради від 5 червня 2017 року про надання інформації щодо публікації проєктів вищезазначених рішень Міськради від розпорядника інформації відповідь заявнику не надходила.
У зв`язку із цим член територіальної громади ОСОБА_1 вважала, що проєкти оскаржуваних рішень не було опубліковано Міськрадою у встановленому законом порядку, чим позбавлено територіальну громаду міста можливості, зокрема, висловити свою думку щодо прийнятих Міськрадою зазначених рішень. Таким чином, позивач стверджує про те, що ці рішення Міськради прийняті із порушенням вимог, встановлених чинним на момент їх прийняття законодавством, відповідно рішення мають бути визнані протиправними та скасовані.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 9 жовтня 2017 року позов задовольнив частково:
- визнав протиправними дії Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват»;
- визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 21 вересня 2005 року;
- визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 24 липня 2013 року.
В іншій частині позовних вимог відмовив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 28 березня 2018 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання протиправними та скасування рішень Міськради від 21 вересня 2005 року та від 24 липня 2013 року відмовив, оскільки позивачем не зазначалось, яким чином прийняття оскаржуваних рішень, зокрема в частині порушення, на думку ОСОБА_1 , порядку оприлюднення проєктів останніх, вплинуло на її права, інтереси чи свободи та яким саме чином зазначені процедурні порушення, у випадку їх наявності, вплинули або могли вплинути на прийняття Міськрадою оскаржуваних рішень, що викликало б необхідність безумовного скасування останніх для захисту прав позивачки.
Провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011, укладеного між Міськрадою та ПП «Ромбус-Приват», та зобов`язання Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди земельної ділянки за кадастровим номером 1210100000:06:114:0011 - закрив.
Закриваючи провадження у справі в зазначеній частині, суд апеляційної інстанції виходив із того, що між ОСОБА_1 та ПП «Ромбус-Приват» існує спір щодо права оренди земельної ділянки, а тому такий спір належить розглядати за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального та матеріального права, просила постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 , серед іншого, зазначила, що суд апеляційної інстанції протиправно закрив провадження у цій справі в частині її позовних вимог до Держгеокадастру, оскільки, на її думку, спірні правовідносини виникли внаслідок порушення порядку прийняття та оприлюднення рішення органу місцевого самоврядування та пов`язаної з ним реєстрацією договору оренди, а тому ця справа повинна вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року касаційну скаргу члена територіальної громади м. Дніпра ОСОБА_1 задоволено частково.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування рішень Міськради від 21 вересня 2005 року про передачу ПП «Ромбус-Приват» земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») та від 24 липня 2013 -скасовано, а провадження у справі закрито.
У решті судове рішення залишено без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у справі, яка розглядається ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду, зокрема, з позовом про визнання протиправними та скасування рішення органу місцевого самоврядування від 21 вересня 2005 року про передачу ПП «Ромбуст-Приват» в оренду земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , по фактичному розміщенню об`єкта незавершеного будівництва (готельний комплекс «Парус») та рішення від 24 липня 2013 року, яким продовжено термін завершення будівництва зазначеного об`єкта до 16 серпня 2020 року, що, на переконання позивачки, обмежує, зокрема, її інтерес як члена територіальної громади.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, спір виник про цивільне право щодо користування орендованою земельною ділянкою, учасниками якого є ПП «Ромбуст-Приват» як орендар та Міськрада як орендодавець. Вимоги позивачки не стосуються захисту її прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.
З огляду на зміст позовної заяви, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, якою закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Держгеокадастру щодо внесення запису до Державного земельного кадастру про реєстрацію договору оренди земельної ділянки та зобов`язання Держгеокадастр внести запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про припинення права оренди зазначеної земельної ділянки, - підлягає залишенню без змін.
Разом з тим, оскільки суд апеляційної інстанції розглянув справу в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування рішень Міськради з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року із закриттям провадження у справі у цій частині.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - КАС) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Необхідно також зазначити, що згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владн