ПОСТАНОВА
Іменем України
07 квітня 2020 року
Київ
справа № 2140/1730/18
адміністративне провадження № К/9901/21878/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 2140/1730/18
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Іванівської селищної ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення, -
за касаційною скаргою Іванівської селищної ради Херсонської області
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року, ухвалену у складі головуючого судді Шевчук О.А., суддів Бойка А.В., Осіпова Ю.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач 1, ОСОБА_1 ) та ОСОБА_2 (далі - позивач 2, ОСОБА_2 ) з позовом до Іванівської селищної ради Херсонської області (далі - відповідач), в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Іванівської селищної ради Херсонської області від 05 липня 2018 року за № 268 "Про створення Іванівського ліцею № 1 Іванівської селищної ради Херсонської області".
2. В обґрунтування позовних вимог позивачі ОСОБА_1, яка є директор Іванівської гімназії, та член батьківського комітету Іванівської гімназії ОСОБА_2 вказують на протиправність оскаржуваного рішення відповідача. Позивачі зазначають, що даним рішенням відповідач фактично ліквідував два навчальних заклади: Іванівську гімназію (опорний заклад) освітнього округу Іванівського району Херсонської області та Іванівська загальноосвітню школу І ступеня (філія опорного пункту). На думку позивачів дане рішення відповідачем прийнято всупереч Закону України "Про освіту", Закону України "Про загальну середню освіту", Закону України "Про місцеве самоврядування", що порушує права як освітнього закладу так і самих здобувачів освіти, що навчаються у цьому закладі.
2.1. На думку позивачів створення нової юридичної особи після ліквідації Іванівської гімназії (опорний заклад) освітнього округу Іванівського району Херсонської області та Іванівської загальноосвітньої школи І ступеня (філія опорного пункту) є економічно необґрунтованим, не враховано відсутність відповідного фінансування та низької чисельності учнів, яка має навчаться у ліцеї (60 чоловік старшокласників).
2.2. Відповідачем порушено процедуру створення ліцею, оскільки частиною 2 статті 66 Закону України "Про освіту" не передбачено повноважень селищної ради на створення профільного навчального закладу, в даному випадку ліцею. Крім того, проект цього рішення не обговорювався з батьками дітей, не проводилось роз`яснювальної роботи та загальних зборів мешканців смт. Іванківка, тобто відповідачем не було враховано інтереси дітей під час прийняття оскаржуваного рішення. Позивачі зауважили, що у даному випаду слід дотримуватися Конвенції "Про прав дітей", чого відповідачем зроблено не було. За таких обставин оскаржуване рішення не відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанцій вказав на те, що оскаржуване рішення відповідачем прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Порушення Регламенту Іванівської селищної ради щодо незатвердження проекту цього рішення на першому пленарного засідання сесії ради не є підставою для визнання оскаржуваного рішення відповідача протиправним та його скасування.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги задоволено.
5.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Іванівської селищної ради Херсонської області від 05 липня 2018 року за № 268 "Про створення Іванівського ліцею № 1 Іванівської селищної ради Херсонської області".
5.2. Задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанцій виходив з того, що рішення Іванівської селищної ради Херсонської області від 05 липня 2018 року № 268 впливає на конституційне право позивачів яким є право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади під час прийняття такого рішення. Оскільки відповідачем не було проведено громадських обговорень та не проведено консультацій з громадськістю відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996, оскаржуване рішення відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.
5.3. Судом апеляційної інстанції відхилено доводи відповідача про необов`язковість таких обговорень та консультацій. Суд вказав на те, що відповідно до статті 3 Конвенції "Про права дітей", схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблеї ООН від 20 листопада 1989 року № 44/25, ратифікованої постановою Верховного Рад України від 27 лютого 1991 року № 789-ХІІ, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється як найкращому забезпеченню інтересів дитини. За таких обставин не проведення відповідачем громадських обговорень та консультацій з громадськістю є підставою для визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення відповідача.
5.4. Також судом апеляційної інстанції вказано на те, що у відповідача відсутні повноваження щодо створення профільного навчального закладу, яке становить предмет судового оскарження.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
6. У серпні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Іванівської селищної ради Херсонської області, в якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2019 року і залишити в силі рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року.
7. В обгрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржуване судове рішення ухвалено з порушенням вимог чинного законодавства України. Судом апеляційної інстанції не в повному обсязі з`ясовано обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, невірно застосовано судом норми як матеріального так і процесуального права.
7.1. На думку скаржника судом апеляційної інстанції зроблені невірні висновки про відсутність у Іванівської селищної ради Херсонської області компетенції щодо реорганізації та ліквідації навчальних закладів комунальної форми власності. Такі висновки суперечать статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Факт видачі Іванівському ліцею № 1 свідчить про наявність у відповідача такої компетенції.
7.2. Скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано, що оскаржуване рішення відповідача є актом індивідуальної дії, оскільки дія його дія стосується прав та інтересів визначеного у ньому кола осіб, воно не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування, а дія вичерпується його виконанням. Більше того, статті 11 Закону України "Про загальну середню освіту" та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не зобов`язують органами місцевого самоврядування проводити загальні збори територіальних громад, а лише передбачає таке право цього органу.
7.3. Скаржник також зауважив, що оскаржуване у даній справі рішення прийнято ним у чіткій відповідності до процедури його прийняття. Внесення проекту цього рішення на друге, а не на перше, пленарне засідання Іванівської селищної ради Херсонської області не може бути підставою для задоволення позовних вимог. На думку скаржника рішення Іванівської селищної ради Херсонської області від 05 липня 2018 року № 268 не спричиняє будь-яких негативних наслідків для ОСОБА_1, а також батьків та дітей. Крім того, на думку скаржника є незрозумілим, яке право ОСОБА_1 порушено оскаржуваним рішенням відповідача.
8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 02 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 06 квітня 2020 року, закінчено підготовчі дії та призначено зазначену касаційну скаргу до розгляду у попереднє судове засідання відповідно до вимог частини 1 статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10. Від позивачів відзивів на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до статті 338 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року) не є перешкодою для касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.
Установлені судами фактичні обставини справи
11. Наказом відділу освіти Іванівської районної державної адміністрації Херсонської області від 09 серпня 2013 року ОСОБА_1 призначено на посаду директора Іванівської гімназії з 09 серпня 2013 року. З 03 лютого 2017 року ОСОБА_1 призначено на посаду директора Іванівської гімназії (опорний заклад) освітнього округу Іванівського району Херсонської області.
12. Відповідно до рішення Х сесії селищної ради VII скликання від 05 липня 2018 року № 268 вирішено створити юридичну особу Іванівський ліцей № 1 Іванівської селищної ради Херсонської області шляхом реорганізації юридичних осіб: Іванівської гімназії (опорний заклад) освітнього округу Іванівського району Херсонської області та Іванівської загальноосвітньої школи І ступеня.
13. 10 липня 2018 року на підставі рішення Х сесії Іванівської селищної ради VII скликання (друге пленарне засідання) від 05 липня 2018 року № 268 "Про створення Іванівського ліцею № 1 Іванівської селищної ради Херсонської області", з метою забезпечення трудових прав директора відповідно до пункту 1 статті 40 та статті 49-2 Кодексу законів про працю України прийнято розпорядження селищного голови №207-ОС "Про попередження директора Іванівської гімназії (опорного закладу) освітнього округу Іванівського району Херсонської області при наступне вивільнення у порядку статті 49-2 Кодексу законів про працю України".
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Статтею 3 Конвенції "Про права дитини", схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20 листопада 1989 року №44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини. Держави-учасниці зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
16. Відповідно до статті 53 Конституції України кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі. Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.
17. Згідно зі статтею 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (в редакції від 10 червня 2018 року, далі - Закон № 280/97-ВР).
19. Відповідно до абзацу 2 пункту 30 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
20. Разом з тим повноваження районних та обласних рад визначені статтею 43 Закону № 280/97-ВР. Зі змісту даної статті вбачається, що до виключних повноважень районної ради не відноситься вирішення питань про утворення чи ліквідацію навчальних закладів комунальної форми власності.
21. Відповідно до частин 1, 2, 3, та 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55,56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.
22. Суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти врегульовані Законом України "Про освіту" від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII (в редакції станом на 05 вересня 2017 року, далі - Закон № 2145-VIII).
23. Законом № 2145-VIII визначено, що освіта є основою інтелектуального, духовного, фізичного і культурного розвитку особистості, її успішної соціалізації, економічного добробуту, запорукою розвитку суспільства, об`єднаного спільними цінностями і культурою, та держави. Метою освіти є всебічний розвиток людини як особистості та найвищої цінності суспільства, її талантів, інтелектуальних, творчих і фізичних здібностей, формування цінностей і необхідних для успішної самореалізації компетентностей, виховання відповідальних громадян, які здатні до свідомого суспільного вибору та спрямування своєї діяльності на користь іншим людям і суспільству, збагачення на цій основі інтелектуального, економічного, творчого, культурного потенціалу Українського народу, підвищення освітнього рівня громадян задля забезпечення сталого розвитку України та її європейського вибору.