ПОСТАНОВА
Іменем України
08 квітня 2020 року
Київ
справа №815/4709/16
адміністративне провадження №К/9901/42450/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 815/4709/16
за позовом Колективного підприємства "Будова"
до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області
про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності
за касаційною скаргою Колективного підприємства "Будова" на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року (головуючий суддя Глуханчук О.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Романішина В.Л., суддів: Запорожана Д.В., Шляхтицького О.І.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2016 року Колективне підприємство "Будова" звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, в якому просило скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 196 від 19.08.2016, прийняту Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав про те, що 30 серпня 2016 року КП "Будова" отримало постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 13 780 грн. за недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва для виконання покладених на них функцій. Позивач не погоджується із зазначеною постановою, вважає її незаконною та такою, що підлягає скасуванню з наступних підстав. Так, позивач зазначив про відсутність підстав для притягнення КП "Будова" до відповідальності за недопущення посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, з огляду на те, що у відповідача були відсутні законні підстави для проведення перевірки з питань достовірності даних, наведених у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт, у зв`язку зі спливом тримісячного строку з дня подання цих декларацій. Крім того, позивач наголосив про те, що спірна постанова від 19 серпня 2016 року прийнята відповідачем після закінчення перевірки, що суперечить п. 2 ч. 4 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до якого посадові особи органів ДАБК мають право під час перевірки складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону. При цьому, на переконання позивача, зміст постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не відповідає нормам чинного законодавства та затвердженій формі в частині зазначення бюджету, до якого перераховуються кошти, а також в частині опису процедури оскарження постанови. Також у позові зазначено про порушення прав позивача, у зв`язку з не направленням йому протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припису про усунення порушень від 01 серпня 2016 року. З огляду на зазначене, позивач вважає, що діями відповідача порушено порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а отже й права та законні інтереси КП "Будова", що стало підставою його звернення до суду з позовними вимогами про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 09 листопада 2016 року у задоволенні адміністративного позову Колективного підприємства "Будова" відмовив.
4. Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 лютого 2017 року залишив без змін постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року.
5. Суди дійшли висновку, що підстави для відмови у допуску до перевірки достовірності даних, наведених у Декларації про початок виконання будівельних робіт щодо будівництва житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями АДРЕСА_4, зареєстрованої 25 травня 2016 року за № 083161462074, у позивача були відсутні, у зв`язку з чим відповідачем правомірно накладено на підприємство штрафні санкції за порушення п. 1 ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Судами зазначено про дотримання відповідачем приписів Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю при проведенні перевірки позивача та оформленні її результатів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 21.02.2017 Колективне підприємство "Будова" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.
7. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що при вирішенні спору судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки доводам підприємства про позбавлення його права на участь у процесі прийняття рішення, подати відповідні пояснення та заперечення, оскільки КП "Будова" не отримувало протоколу, припису чи будь-яких відомостей про дату, час, місце розгляду справи про адміністративне правопорушення. Також, скаржник не погоджується з висновками судів про наявність у відповідача законних підстав для проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства на предмет достовірності наведених даних у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 01 березня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Колективного підприємства "Будова".
9. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
10. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Шарапа В.М., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
13. Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 08.04.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 976 від 08 вересня 2015 року керівників (їх заступників) територіальних органів структурних підрозділів апарату Держархбудінспекції - департаментів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, зокрема керівника Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області уповноважено направляти головних інспекторів будівельного нагляду на проведення планових та позапланових перевірок.
15. Відповідно до направлення від 01 вересня 2016 року № 1511, виданого на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 976 від 08 вересня 2015 року та службової записки вх. № 986 від 20 липня 2016 року, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2. направлено для здійснення позапланової перевірки дотримання вимог чинного законодавства на предмет достовірності наведених даних у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт: будівництво житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями: Житловий будинок АДРЕСА_1 ; будівництво житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями: Житловий будинок АДРЕСА_2 за адресою: АДРЕСА_3 ; будівництво житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями: Житловий будинок АДРЕСА_4 за адресою: АДРЕСА_3 . Строк дії направлення з 01.08 по 05.08.2016.
16. 01 серпня 2016 року для проведення позапланової перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2. здійснено вихід на перевірку за адресою: АДРЕСА_1, будівництво житлових будинків АДРЕСА_5, АДРЕСА_2, АДРЕСА_4.
17. Однак, у допуску до проведення позапланової перевірки інспектору було відмовлено, про що ним складено акт від 01 серпня 2016 року про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених функцій.
18. Відповідно до вказаного акту, до перевірки інспектора не допустив начальник дільниці ОСОБА_1., у присутності якого складено цей акт, який ним підписаний з відміткою про отримання примірника.
19. З метою усунення виявлених порушень, начальнику дільниці ОСОБА_1. видано припис від 01 серпня 2016 року з вимогою усунути порушення містобудівного законодавства до 01 вересня 2016 року.
20. Від підпису та отримання примірнику припису начальник дільниці ОСОБА_1. відмовився.
21. Також 01 серпня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2. у присутності начальника дільниці ОСОБА_1. складено протокол про адміністративне правопорушення щодо недопущення посадових осіб Департаменту ДАБІ до проведення перевірки, ненадання дозвільних документів, за що п. 2 ч. 6 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачена відповідальність. Від пояснень особа, яка притягається до адміністративної відповідальності (начальник дільниці ОСОБА_1.) відмовилась.
22. Від підпису та отримання примірнику протоколу начальник дільниці ОСОБА_1. також відмовився.
23. У протоколі про адміністративне правопорушення особі, яка притягається до відповідальності, повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться об 11 год. 00 хв. 19.08.2016 у приміщенні Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області за адресою: вул. Канатна, 83, м. Одеса, 65107.
24. Матеріали позапланової перевірки від 01 серпня 2016 року направлені на адресу КП "Будова" супровідним листом № 1015-05/1-13315.
25. Крім того, у зазначеному листі КП "Будова" повідомлено про те, що розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 11 год. 00 хв. 19.08.2016 у приміщенні Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області за адресою: вул. Канатна, 83, каб. 306, м. Одеса.
26. 19 серпня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2 розглянуто матеріали справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акт про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених функцій від 01 серпня 2016 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01 серпня 2016 року, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01 серпня 2016 року.
27. За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196, КП "Будова" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 6 ст. 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" з накладенням штрафу у розмірі 13 780, 00 грн.
28. Представник КП "Будова" на розгляд справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності не прибув.
29. Примірник постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196 направлено на адресу КП "Будова" супровідним листом № 1015-05/1-13890.
30. Позивач оскаржує постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196, оскільки вважає, що відсутні підстави для притягнення КП "Будова" до відповідальності за недопущення посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, з огляду на те, що у відповідача були відсутні законні підстави для проведення перевірки достовірності даних, наведених у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт, у зв`язку зі спливом тримісячного строку з дня подання цих декларацій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Повноваження Департаменту ДАБІ в Одеській області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
33. Згідно з частиною першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
34. Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Положення № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
35. Згідно з пунктом 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
36. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
37. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
38. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
39. Відповідно до частини першої пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
40. Згідно з пунктом 13 Порядку № 553, суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
41. Положеннями пунктів 16 та 17 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
42. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
43. З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.
44. Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.
45. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для призначення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил КП "Будова" стала перевірка достовірності наведених даних у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт з будівництва житлових будинків з вбудовано-прибудинковими приміщеннями, житлового будинку АДРЕСА_5, житлового будинку АДРЕСА_2, житлового будинку
АДРЕСА_7 . Законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.
47. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.10.2019 у справі № 822/681/16 та від 14.11.2019 у справі № 822/680/16.
48. Разом з тим, відповідачем не надано, а матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що позивача було повідомлено про проведення перевірки.
49. З матеріалів справи вбачається, що перевірку позивача було проведено у присутності начальника дільниці ОСОБА_1 .
50. Так, суд першої інстанції в оскаржуваній постанові зазначив про те, що начальник дільниці ОСОБА_1. є уповноваженою особою КП "Будова". Апеляційний суд погодився з таким висновком суду першої інстанції, посилаючись на наказ по КП "Будова" № 72-ОТ, посадову інструкцію виробника робіт (начальника будівельної ділянки) КП "Будова", затверджену наказом директора КП "Будова" № 7 від 25.01.2011.
51. Колегія суддів Верховного Суду не може погодитися з такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з наступного.
52. Згідно з положеннями частини третьої статті 237 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.