ПОСТАНОВА
Іменем України
07 квітня 2020 року
Київ
справа № 815/221/16
адміністративне провадження № К/9901/3739/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами № 805/815/221/16
за позовом за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Одеській області, Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, Приморського районного відділу Одеського міського управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання незаконним та скасування наказу,-
за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах якого діє адвокат Гаврилюк Юлія Ігорівна
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Аракелян М.М.,
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Градовського Ю.М., суддів Крусяна А.В., Яковлєва О.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У січні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - відповідач 1), Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області (далі - відповідач 2), Приморського районного відділу Одеського міського управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області (залученого до участі у справі ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23 березня 2016 року, далі - відповідач 3), третя особа Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області (далі - третя особа) з позовом, в якому з урахування уточнень просив:
1.1. визнати незаконним та скасувати наказ начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Одеській області за №1609 о/с від 04 листопада 2015 року про звільнення ОСОБА_1 згідно пунктом 10 та 11 розділу XI ЗУ "Про Національну поліцію" та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних сил за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів);
1.2. зобов`язати Головне управління Національної поліції в Одеській області, призначити ОСОБА_1 на рівнозначну посаду тій, що він займав на час звільнення, у слідчому відділі Приморського відділу поліції у м. Одесі Головного управління Національної поліції в Одеській області ГУ НП в Одеській області;
1.3. вважати вимушеним, у зв`язку з виданням наказу за №1609 о/с від 04 листопада 2015 pоку, прогул позивача та зобов`язати Ліквідаційну комісію ГУ МВС України в Одеській області виплатити відповідне грошове забезпечення з моменту підписання вищевказаного наказу до моменту винесення відповідного судового рішення;
1.4. стягнути з ГУ НП в Одеській області на користь ОСОБА_1 суму завданої моральної шкоди у розмірі 50 000 грн.
2. В обгрунтування позовних вимог позивач вказує на те, що його звільнення з органів внутрішніх справ відповідачем проведено з порушенням вимог статтей 40, 42, 49-2 КЗпП України. Про звільнення його з займаної посади позивач дізнався лише 14 грудня 2015 року, тоді як наказ винесено 04 листопада 2015 року, про наступне вивільнення його не було повідомлено за два місяці до такого вивільнення, йому не було запропоновано будь-яку іншу вакантну посаду. Звільнення позивача відбулося без погодження з профспілковим комітетом, не враховано його переважне право на залишення на посаді, не враховано тривалого безперервного стажу роботи в Приморському РВ МУ ГУМВ України в Одеській області. Більше того, звільнення його з роботи відбулося під час перебування на лікарняному.
2.1. Позивач зазначає, що оскаржуваний наказ відповідачем видано 04 листопада 2015 року, але фактично витяг з наказу та трудову книжку йому видано тільки 14 грудня 2015 року. Тим самим, відповідач навмисно затягнув тримісячний строк, відведений Законом України "Про Національну поліцію" на право подачі ним заяви про бажання проходити службу в будь-якому органі Національної поліції на що у нього є переважне право та бажання. Позивач звертає увагу, що положення пункту 8 розділу ХІ Перехідних положень вказаного закону знаходяться у протиріччі в вимогами статті 49-2 КЗпП України щодо персонального повідомлення про наступне вивільнення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що питання проходження служби в міліції на момент виникнення спірних правовідносин регулювалися Законом України "Про міліцію", Положенням про проходження служби особами рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ та Перехідними положеннями Закону України "Про Національну поліцію".
4.1. За змістом Перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" з моменту опублікування цього закону, тобто з 06 серпня 2015 року, позивач є попередженим про можливе майбутнє вивільнення через скорочення штатів.
4.2. Суди вказали на те, що позивач всупереч вимогам пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію", з моменту опублікування цього закону та до винесення відповідачем про звільнення позивача з органів внутрішніх справ, позивач не виявив бажання (ні в письмовій ні в усній формі) щодо свого бажання продовжити службу в органах Національної поліції. З відповідним рапортом позивач до керівництва Приморського РВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області не звертався, про що не заперечував під час судового розгляду справи. Суд апеляційної інстанції зазначив, що під час звільнення ОСОБА_1 відповідачем дотримано процедуру, визначену статтею 49-2 КЗпП України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. У лютому 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 в інтересах якого діє адвокат Гаврилюк Ю.І., в якій скаржник просить рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, скасувати повністю та ухвалити нове рішення, яким позовні вимог ОСОБА_1 задовольнити повністю.
6. В обгрунтування касаційної скарги скаржник вказує на неправомірність оскаржуваних судових рішень, вважає їх необґрунтованими. На думку скаржника суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального та порушені норми процесуального права.
6.1. На думку скаржника відповідачем не було дотримано тримісячний строк, визначений пунктом 9 розділу ХІ Перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" та вчинено передчасні дії щодо звільнення позивача зі служби в органах внутрішніх справ. Вказаний закон був опублікований 06 серпня 2015 року, отже наказ про звільнення відповідач міг винести тільки 07 листопада 2015 року.
6.2. Судами попередніх інстанцій невірно застосовано норми матеріального права. Судами не враховано, що відповідно до статті 49-2 КЗпП України пі час вивільнення працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Вакантні посади, які були наявні у Головному управлінні Національної поліції в Одеській області позивачу не пропонувалися та відмова від проходження служби в органах поліції позивачем не надавалася. Отже, судами попередніх інстанцій зроблені невірні висновки про дотримання відповідачем вимог статтей 49-2 КЗпП України.
6.3. Окрім того, посилання судів на те, що позивачем не виявлено бажання продовжувати службу в Національній поліції є хибними та не підтверджується жодним доказом, наявним в матеріалах справи. Жодною нормою законодавства не передбачалось обов`язку подавати письмове звернення, заяву чи рапорт про продовження служби і суд не має права безпідставно встановлювати додаткові умови для позивача. Позивач виявив усне бажання продовжувати службу в Національній поліції, він до 14 грудня 2015 року з`явився на службу, отримав заробітну плату та був впевнений у тому, що буде продовжувати службу у Національній поліції. Бажання позивача проходити службу в Національній поліції підтверджується також показами свідків ОСОБА_2, який бачив його на службі за виконаннями своїх посадових обов`язків у період з 06 листопада до середини 2015 року.
6.4. Скаржника зазначив, що судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги, що під час звільнення позивач перебував на лікарняному. У даній справі відповідачем не надано будь-яких доказів відмови ОСОБА_1 від проходження служби в Національній поліції. Суди попередніх інстанцій безпідставно стверджують, що позивач не виявив усного бажання проходити службу в Національній поліції.
6.5. На думку скаржника судами невірно застосовано норму, яка міститься у пункті 64 "г" Положенням про проходження служби особами рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ та дійшов хибного висновку про можливість звільнення позивач зі служби за такою підставою. За змістом цього пункту звільнення за скороченням штату є можливим лише у разі відсутності можливості подальшого використання особи на службі. Матеріали справи не містять будь-яких доказів неможливості використання позивача на службі, судами не враховано відсутність відмови позивача від проходження служби в поліції та не перевірено можливість реалізації його права на прийняття на службу до поліції. Судами під час розгляду справи не встановлено наявність у позивача передбачених законодавством обмежень щодо служби в поліції.
6.6. В порушення вимог пункту 47 та 48 Положенням про проходження служби особами рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ під час звільнення позивача з органів внутрішніх справ не проведено навіть його атестування.
6.7. На думку скаржника судом апеляційної інстанції зроблено помилкові висновки про те, що з огляду на те, що у даному випадку відбулася повна ліквідація ГУ МВС України в Одеській області, передбачена статтею 40 КЗпП України заборона звільнення осіб зі служби під час перебування на лікарняному, у даному випадку не застосовується до спірних правовідносин, а можливість такого звільнення прямо передбачена пунктом 11 Положенням про проходження служби особами рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.
6.8. Такі висновки судів суперечать практиці Верховного Суду України, викладеній у постанові від 16 травня 2018 року у справі П/811/193/16, в якій суд касаційної інстанції посилаючись на практику Верховного Суду України, який сформував позицію про те, що у разі покладання виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде не про ліквідацію, а фактично про реорганізацію. У такому разі у роботодавця наявні зобов`язання по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи. Тобто посилання судів на повну ліквідацію ГУ МВС України в Одеській області є безпідставним. Відповідно до положень вказаного закону у разі скорочення штатів або проведення організаційних заходів, звільненню підлягають не усі поліцейські, а лише ті, посади яких скорочені.
7. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2019 року, постановленої колегією у складі судді-доповідача Желтобрюх І.Л., судів Білоуса О.В. Стрелець Т.Г., відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
8. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 червня 2019 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року № 798/0/79-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Желтобрюх І.Л., (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14) що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 01 квітня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до частини 1 статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10. Від Головного управління Національної поліції в Одеській області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач 1, посилаючись на вірність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
11. Від відповідача 2, відповідача 3 та третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до статті 338 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року) не є перешкодою для касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.
Установлені судами фактичні обставини справи
12. З 2006 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ України.
13. Наказом ОМУ ГУМВС України в Одеській області за № 90 о/с від 11 липня 2014 року ОСОБА_1 призначено на посаду старшого слідчого СВ Приморського PB ОМУ ГУМВС України в Одеській області.
14. Наказом начальника ГУ МВС України в Одеській області за № 1609 о/с від 04 листопада 2015 року капітана міліції ОСОБА_1, слідчого відділу Приморського РВ ОМУ ГУМВС України в Одеській області, відповідно до пункту 10 та 11 розділу XI ЗУ "Про Національну поліцію" та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ було звільнено з 06 листопада 2015 року у запас Збройних сил за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів).
15. Не погоджуючись з даним наказом, позивач звернувся до суд з позовом.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
16. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-ІХ).
17. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
18. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.
19. Згідно з нормою частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.
20. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 242 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року), відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2014 №1118-р схвалено Концепцію першочергових заходів з реформування системи Міністерства внутрішніх справ та Стратегію розвитку органів внутрішніх справ.
22. Зокрема, Концепцією першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ пропонувалось здійснити комплекс організаційних і практичних заходів, спрямованих на розбудову Міністерства внутрішніх справ як цивільного органу європейського зразка та формування в найближчій перспективі поліції як основного виконавця заходів забезпечення безпеки населення.
23. Метою Концепції є визначення пріоритетів, основних напрямів, очікуваних результатів та засобів перетворення МВС на правоохоронне багатопрофільне цивільне відомство європейського зразка.
24. Першочерговими цілями реалізації Концепції, спрямованими на досягнення її мети, окрім іншого, визначено: скорочення значної кількості органів, підрозділів і служб зі спорідненими завданнями та функціями; законодавче визначення оновленої загальної структури МВС, структури і чисельності, завдань та повноважень органів внутрішніх справ та інших умов їх діяльності, пріоритетами якої є виконання соціально - сервісних функцій; усунення дублювання функцій апаратів, відомчих підприємств, установ та організацій; запровадження європейської моделі підготовки та підвищення кваліфікації кадрів органів внутрішніх справ, застосування єдиних уніфікованих стандартів правозастосовної підготовки, спрямованої на підвищення ефективності взаємодії між органами внутрішніх справ різних держав-учасниць Європейського Союзу; підвищення довіри населення до діяльності органів внутрішніх справ, а також авторитету працівника органу внутрішніх справ.