Постанова
Іменем України
26 лютого 2020 року
м. Київ
Справа № 1240/1981/18
Провадження № 11-36апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Прокопенка О. Б.
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Лисичанського комунального спеціалізованого підприємства по видобутку, обробці, реалізації води та очищенню строків "Лисичанськводоканал" (далі - позивач) до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича (далі - відповідач) про визнання протиправними дій з видання розпоряджень
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, постановлену суддею Кисельовою Є. О., та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року, прийняту колегією суддів у складі Блохіна А. А., Сіваченка І. В., Шишова О. О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати протиправними дії відповідача щодо видання розпорядження від 12 червня 2018 року № 210 "Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП "Лисичанськводоканал" та КП "Лисичанськтепломережа" (далі - розпорядження № 210) і розпорядження від 21 червня 2018 року № 222 "Про внесення змін до розпорядження міського голови від 12 червня 2018 року № 210 "Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП "Лисичанськводоканал" та КП "Лисичанськтепломережа" (далі - розпорядження № 222).
2. Мотивував позов такими обставинами :
2.1. Позивач є заснованим Лисичанською міською радою комунальним підприємством, що підпорядковується її виконавчому комітету.
2.2. 15 червня 2018 року позивач отримав розпорядження № 210, відповідно до якого створена комісія для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2016 року до 31 травня 2018 року включно без зазначення терміну проведення перевірки (початкової та кінцевої дати).
2.3. 21 червня 2018 року позивач отримав розпорядження № 222, відповідно до якого внесені зміни у попереднє розпорядження щодо складу комісії та встановлений термін перевірки (з 22 червня 2018 року до 31 липня 2018 року включно).
2.4. Дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 є протиправними, оскільки міський голова не мав відповідних повноважень, призначив перевірку без законних підстав і з порушенням процедури, а згідно з чинним законодавством України незаконне втручання органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарську діяльність позивача забороняється.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. 14 серпня 2018 року Луганський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, якою закрив провадження у справі. Суд вважав, що спір слід розглядати за правилами господарського судочинства, оскільки відповідач видав розпорядження № 210 і № 222 від імені власника позивача у процесі організації та здійснення господарської діяльності останнього. Зазначені розпорядження відповідач видав з метою з`ясування обставин виникнення заборгованості за спожиті енергоносії, не реалізуючи владні управлінські функції.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4. 30 жовтня 2018 року Перший апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою ухвалу суду першої інстанції залишив без змін. Мотивував цю ухвалу тим, що сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції. З огляду на те, що за змістом спірних розпоряджень передбачена у них перевірка стосується фінансово-господарської діяльності позивача, спір суб`єктів господарювання щодо діяльності позивача треба розглядати за правилами господарського судочинства.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
5. 4 грудня 2018 року позивач подавкасаційну скаргу. Просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
6. 16 січня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував тим, що позивач оскаржує судові рішення через порушення судами правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
7. Позивач мотивує касаційну скаргу так :
7.1. Розпорядження № 210 і № 222 відповідач видав на виконання компетенції міського голови як суб`єкта системи органів місцевого самоврядування.
7.2. Спірні правовідносини є публічно-правовими, оскільки виникли за участю суб`єкта владних повноважень під час реалізації наданих йому законодавством владних управлінських функцій. Тому справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
(2) Позиція відповідача
8. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
9. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
10. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
11. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частини перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
12. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
13. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
14. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
15. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
16. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Велика Палата Верховного Суду уже неодноразово висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, пункт 5.7 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, пункти 28-30 постанови від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, пункт 19 постанови від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17).
18. Відповідно до пунктів 3 і 10 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
19. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що предметом позову відповідно до "уточнення та зміни до адміністративного позову", поданого позивачем 10 серпня 2018 року, є визнання протиправними дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222. Ці дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 позивач вважає протиправними та вчиненими з порушенням Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зазначені "уточнення та зміни до адміністративного позову" суд першої інстанції прийняв до розгляду, що підтверджує описова частина його ухвали від 14 серпня 2018 року.
20. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивач є комунальним підприємством, створеним на базі майна, яке знаходиться у комунальній власності.
21. Власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів (частина друга статті 65 Господарського кодексу України).
22. Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління (частина перша статті 78 Господарського кодексу України).
23. Як встановили суди попередніх інстанцій, відповідно до пункту 3.1 статуту позивача власником останнього є Лисичанська міська рада, яка здійснює права з господарського використання її майна як безпосередньо, так і через уповноважений нею орган - управління власності Лисичанської міської ради.
24. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради (частина друга статті 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").