ПОСТАНОВА
Іменем України
06 квітня 2020 року
Київ
справа №712/6280/16-а
касаційне провадження №К/9901/30250/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Позашкільного навчального закладу "Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси" на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.12.2016 (головуючий суддя: Романенко В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017 (головуючий суддя: Парінов А.Б., судді: Грибан І.О., Губська О.А.) у справі №712/6280/16-а за позовом Позашкільного навчального закладу "Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкас" до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради про визнання дій протиправними,
В С Т А Н О В И В:
У травні 2016 року Позашкільний навчальний заклад "Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси" (далі -позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради (далі - Департамент або відповідач), в якому просив визнати протиправними дії відповідача з проведення перевірки правильності складання кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 в Позашкільному навчального закладі "Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкас" та складання довідки перевірки від 18.05.2016.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що повноваженнями з державного контролю за діяльністю Позашкільного навчального закладу "Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси" та періодичністю такого контролю наділенні - Управління освіти та міськвиконкому та засновник - Черкаська міська рада, а дії відповідача з призначення та проведення позапланового заходу здійснені поза межами наданих законодавцем повноважень. Також позивач вказав на те, що перевірка з питань ефективності використання ним бюджетних коштів була проведена фінансовою інспекцією, за результатами якої складено акт. Зазначена обставина на переконання позивача свідчить про відсутність правових підстав для проведення повторної перевірки з того самого питання відповідно до положень Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).
Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.12.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.01.2017, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перевірка проведена у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень. Суди констатували, що до компетенції відповідача належить, у т.ч., здійснення контролю за використанням установами, які фінансуються з міського бюджету, бюджетних коштів за цільовим призначенням. Щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій відповідача зі складання довідки за результатами проведеного позапланового заходу, то суди попередніх інстанцій виходили з того, що такі вимоги не можуть бути об`єктом судового оскарження, оскільки не створюють для позивача прав та обов`язків. В спростування доводів позивача щодо повторності проведення перевірки суди зазначили про те, що предмети заходів не є однаковими.
Не погоджуючись з зазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанцій скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій невірно трактували норми права, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає, що відповідач не є органом до компетенції якого належить здійснення контролю за дотриманням розпорядниками коштів бюджетного законодавства.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.02.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 18.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 01.04.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позашкільний навчальний заклад "Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси", відповідно до інформації, зазначеній у статуті, затвердженому рішенням Черкаської міської ради від 19.07.2007 №2-914, є комунальним комплексним позашкільним навчально-виховним закладом, заснованим на комунальній власності міста, розміщений за адресою: м. Черкаси, вул. Смілянська, 33. Засновником "Центру дитячої та юнацької творчості м. Черкаси" є Черкаська міська рада. Позивач підпорядкований Черкаській міській раді, виконавчому комітету Черкаської міської ради, управлінню освіти виконкому Черкаської міської ради. Фінансування Центру творчості здійснюється за рахунок міського бюджету, а також може здійснюватись за рахунок додаткових джерел фінансування. Головним розпорядником коштів по галузі "Освіта" є департамент освіти та гуманітарної політики, якому підпорядкований ПНЗ "Центр дитячої та юнацької творчості м. Черкаси". Фінансування закладу здійснюється по КТКВК 070401 "Позашкільні заклади освіти, заходи із позашкільної роботи з дітьми".
Протягом квітня - травня 2016 року Департаментом фінансової політики Черкаської міської ради було проведено перевірку позивача з питань правильності складання ним кошторису доходів і видатків на 2016 рік та ефективності використання коштів за 2015 рік та 3 місяці 2016 року, за результатами якої складено оскаржувану довідку від 18.05.2016. Перевіркою встановлено ряд порушень установою бюджетного законодавства у зв`язку з чим позивачу запропоновано вжити заходи з метою їх усунення.
Позивач посилаючись на те, що у посадових осіб відповідача відсутні повноваження на проведення зазначеної перевірки звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.
Пунктом 36 частини першої статті 1 Бюджетного кодексу України визначено, що місцевий фінансовий орган - установа, що відповідно до законодавства України здійснює функції з складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також інші функції, пов`язані з управлінням коштами місцевого бюджету. Для цілей цього Кодексу орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань фінансів віднесено до місцевих фінансових органів. Сільський, селищний, міський (міста районного значення) голова забезпечує виконання функцій місцевого фінансового органу, якщо такий орган не створено згідно із законом.
Відповідно до положень статті 78 Бюджетного кодексу України місцеві фінансові органи здійснюють загальну організацію та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, координують діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
Частиною другою статті 111 Бюджетного кодексу України передбачено, що місцеві фінансові органи здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо місцевих бюджетів.
Міністерство фінансів України та місцеві фінансові органи у встановленому законодавством порядку одержують від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ усіх форм власності пояснення, матеріали та інформацію з питань, що виникають під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про їх виконання (частина третя цієї норми).
Частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997 визначено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Так, рішенням Черкаської міської ради від 23.05.2013 №3-1682 затверджене Положення про департамент фінансової політики (далі - Положення).