ПОСТАНОВА
Іменем України
03 квітня 2020 року
Київ
справа №536/1942/16-а
адміністративне провадження №К/9901/45429/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області про визнання незаконними та скасування рішень суб`єкта владних повноважень, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Кременчуцького районного суду Полтавської області у складі судді Святської О. В. від 10.03.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Жиглія С. П., Перцової Т. С., Дюкаревої С. В. від 25.05.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області (далі - Сільрада, відповідач), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення сорок першої сесії шостого скликання Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 25.04.2014 "Про відміну рішення двадцять восьмої сесії шостого скликання Максимівської сільської ради від 10.12.2012 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 та гр. ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства" - в частині, що стосується надання громадянину ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою;
- визнати незаконним та скасувати рішення сорок першої сесії шостого скликання Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 25.04.2014 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства" (далі - спірні рішення).
2. Мотивуючи свій позов, позивач зазначав, що рішення двадцять восьмої сесії шостого скликання Максимівської сільської ради від 10.12.2012 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 та гр. ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства" є актом одноразового застосування і вичерпало свою дію фактом розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки, а тому скасування даного рішення після його виконання є незаконним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Кременчуцького районного суду Полтавської області від 10.03.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2017, позов задоволено. Визнані протиправними та скасовані спірні рішення.
4. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, діючи як орган місцевого самоврядування, не може скасовувати або змінювати свої ж попередні рішення, які є індивідуальним актом ненормативного характеру одноразового застосування і вичерпують свою дію фактом виконання, а тому, в даному випадку, діяв протиправно.
5. Суди також зазначали, що оскаржуване позивачем рішення, яким йому відмовлено у затвердженні проекту землеустрою, не містить жодних мотивів такої відмови і посилань на відповідні норми законодавства, які б обґрунтовували підстави прийняття такого рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, особа, яка не брала участі у справі - ОСОБА_2 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням 28 сесії 6 скликання Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 10.12.2012 ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду сільськогосподарського призначення (сіножаті) орієнтовною площею 8,2 га для ведення товарного виробництва із земель запасу Максимівської сільської ради. Громадянину ОСОБА_1 запропоновано подати проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розгляду та затвердження у встановленому законом порядку.
8. 12.04.2013 рішенням 32 сесії 6 скликання Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області внесені зміни до рішення 28 сесії 6 скликання від 10.12.2012 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", а саме - в частині 1 викладено їх в наступній редакції: Надати громадянину ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду сільськогосподарського призначення (сіножаті) орієнтовною площею 8,2 га для ведення фермерського господарства, із земель запасу Максимівської сільської ради.
9. На підставі договору про розроблення проекту відведення земельної ділянки №55 від 04.06.2013 та рішення Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 10.12.2012 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", рішення 32 сесії 6 скликання Максимівської сільської ради Кременчуцького району від 12.04.2013, приватним підприємством "Бюро земельного кадастру" розроблено Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 - для ведення фермерського господарства із земель не наданих у власність та постійне користування в межах населених пунктів в селі Максимівка Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області.
10. Вищезазначений проект землеустрою позивачем подано до Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області для подальшого його затвердження.
11. Рішенням 41 сесії 6 скликання від 25.04.2014 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства" Максимівською сільською радою Кременчуцького району Полтавської області вирішено відмовити ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства за рахунок земель не наданих у власність та постійне користування в межах населених пунктів в селі Максимівка Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області.
12. Також, рішенням 41 сесії 6 скликання Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 25.04.2014 відмінено рішення 28 сесії 6 скликання Максимівської сільської ради від 10.12.2012 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 та гр. ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства".
13. Окрім цього, матеріалами справи підтверджено, що 11.08.2016 до Єдиного державного реєстру внесено запис про державну реєстрацію припинення юридичної особи Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області. В результаті добровільного об`єднання деяких територіальних громад сіл територіальна громада села Максимівка увійшла до складу Недогарківської об`єднаної сільської територіальної громади. 19.11.2015 рішенням 1 сесії 7 скликання Недогарківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області вирішено припинити як юридичну особу Максимівську сільську раду шляхом приєднання до Недогарківської сільської ради. Встановлено, що правонаступником Максимівської сільської ради є Недогарківська сільська рада.
14. З матеріалів справи випливає й те, що про спірні рішення ОСОБА_1 стало відомо з письмових повідомлень Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 14.08.2015 вих. №02-18/732 та від 23.11.2015 вих. №02-18/896.
15. 04.12.2015 ОСОБА_1 оскаржив вищезгадані рішення сільської ради до Кременчуцького районного суду Полтавської області в порядку цивільного судочинства.
16. Рішенням Кременчуцького районного суду Полтавської області від 23.12.2015 у справі №536/2578/15-ц позов ОСОБА_1 задоволено.
17. Втім, ухвалою Апеляційного суду Полтавської області від 14.11.2016 провадження у справі №536/2578/16-ц закрито у зв`язку з неналежністю розгляду даної справи в порядку цивільного судочинства.
18. 06.12.2016 ОСОБА_1 звернувся з даним позовом до Кременчуцького районного суду Полтавської області в порядку адміністративного судочинства.
19. Ухвалою Кременчуцького районного суду Полтавської області від 07.12.2016 позивачу поновлено строк звернення до адміністративного суду і відкрито провадження у справі.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. У касаційній скарзі наявні посилання на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, оскільки, на переконання скаржника, даний позов подано поза межами строку звернення до адміністративного суду.
21. Такі доводи скаржник обґрунтовує тим, що про порушення своїх прав позивач мав би дізнатись ще у 2014 році, однак з даним адміністративним позовом звернувся лише у 2016 році, тобто з порушенням встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.
22. ОСОБА_2 вважає помилковими висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав для поновлення вищенаведеного строку, оскільки поважних причин для цього, на думку скаржника, позивач не вказав. Не звернув увагу на такі обставини і апеляційний суд, у зв`язку з чим ухвалив судове рішення, яке на ґрунтується на вимогах закону.
23. Касаційна скарга містить аргументи й про те, що спірні у цій справі рішення є ненормативними індивідуальними актами органу місцевого самоврядування одноразового застосування й, станом на час звернення до суду з даним позовом, вичерпали свою дію, у зв`язку з чим, як вважає ОСОБА_2, у такому випадку відсутній предмет спору, а обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реальне відновлення.
24. Заперечень на касаційну скаргу не надходило.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Так, у частині другій статті 19 Конституції України закріплено правило, за яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
27. За змістом пункту 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР питання регулювання земельних відносин належить до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради й вирішуються нею виключно на пленарних засіданнях.
28. Згідно з приписами частин першої, десятої статті 59 вищеназваного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
29. За приписами частини першої статті 73 Закону №280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
30. Водночас, у статті 3 Основного Закону України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
31. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
32. Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
33. В свою чергу, положенню частини десятої статті 59 Закону №280/97-ВР дано офіційне тлумачення Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 (далі - Рішення №7-рп/2009), у мотивувальній частині якого вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
34. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
35. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
36. У даному випадку, як виплаває з встановлених судами обставин цієї справи, спірним рішенням Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області (правонаступником якої є Недогарківська сільська рада Кременчуцького району Полтавської області) відмінено раніше прийняте рішення від 10.12.2012, яким позивачу було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства.
37. В той же час, на підставі вищевказаного рішення сільської ради від 10.12.2012 позивачем укладено договір про розроблення проекту відведення земельної ділянки №55 від 04.06.2013, приватним підприємством "Бюро земельного кадастру" розроблено відповідний проект землеустрою, який в подальшому було подано до Максимівської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області для його затвердження.
38. Отже, рішення сільської ради, яке в подальшому (більш ніж через два роки) було скасовано спірним рішенням, є виконаним, а тому вичерпало свою дію, при цьому, на його підставі виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією позивачем права, передбаченого статтею 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), для чого останній вчиняв певні дії, уклав відповідний правочин, розробив проект землеустрою і подав його на затвердження.