ПОСТАНОВА
Іменем України
02 квітня 2020 року
Київ
справа №826/307/17
адміністративне провадження №К/9901/2819/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №826/307/17
за позовом ОСОБА_1 до Керівника відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України Адамович Наталії Миколаївни, третя особа Апарат Верховної Ради України, про зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 17 липня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді- Мазур А.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Ганечко О.М., суддів: Василенка Я.М., Кузьменка В.В.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом (з урахуванням уточнень) до Керівника відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України Адамович Наталії Миколаївни (далі - відповідач), третя особа Апарат Верховної Ради України у якому просила суд:
1.1. - зобов`язати керівника відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України Адамович Наталю Миколаївну дотриматися вимог статті 22 Закону України "Про звернення громадян" щодо обов`язку керівника проводити особистий прийом громадян, прийняти на особистому прийомі ОСОБА_1 ;
1.2. - дотриматися вимог статті 18 Закону України "Про звернення громадян" щодо права громадян знайомитися з матеріалами перевірки та видати ОСОБА_1 матеріали перевірки її звернень для ознайомлення.
2. Обґрунтовуючи вимоги позивач зазначив, що особистий прийом громадян у Верховній Раді України здійснюється відповідно до вимог Порядку організації та проведення особистого прийому громадян у Верховній Раді України від 17.04.2015. Так, відповідно до вимог ст. 22 Закону України "Про звернення громадян" та вказаного положення, відповідач як керівник зобов`язана проводити особистий прийом громадян. Крім того, вказаний графік прийому громадян доводиться до відома громадян, що протиправно не було здійснено відповідачем. Також позивач зауважила, що відповідач протиправно не надала позивачці матеріали перевірки щодо її звернень.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 липня 2019 року, позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність керівника відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України Адамович Наталії Миколаївни щодо нездійснення особистого прийому ОСОБА_1 .
3.2. Зобов`язано керівника відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України Адамович Наталію Миколаївну провести особистий прийом з ОСОБА_1 у зручний для обох сторін день і час.
3.3. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено..
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, дійшов до висновку, що факт затвердження керівником Апарату Верхової Ради України нової посадової Інструкції завідувача сектору прийому громадян відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України від 21.02.2017 №241-к, якою, в свою чергу, не передбачено проведення особистого прийому, не нівелює обов`язку відповідача щодо проведення прийому громадян, згідно вимог посадової інструкції, яка була чинною на момент звернення позивача із відповідними заявами та свідчить про порушення відповідачем вимог статті 22 Закону №393/96-ВР. Крім того, положення посадової інструкції не можуть суперечити приписам норми Закону, якою прямо передбачено обов`язок керівника проводити особистий прийом громадян. Також, суд першої інстанції зазначив, що з урахуванням того, що лист від 29.04.2016 № 09-1059.26.16/03-03.16 за підписом ОСОБА_2 про припинення розгляду звернень громадян з повторних питань не будуть розглядатись на підставі вимог статті 8 Закону України "Про звернення громадян" був пов`язаний виключно із попередніми заявами ОСОБА_1, суд вважає, що Адамович Н.М. протиправно та безпідставно не відреагувала та звернення позивачки щодо проведення особистого прийому від 04.07.2016, чим порушила приписи статті 22 Закону України "Про звернення громадян". Суд першої інстанції дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про зобов`язання дотриматись вимог статті 18 Закону України "Про звернення громадян" щодо права громадян знайомитися із матеріалами перевірки та видати ОСОБА_1 матеріали перевірки її звернень для ознайомлення; з урахуванням того, що позивач оскаржує дії відповідача лише у контексті приписів статті 18 Закону України "Про звернення громадян", суд при вирішенні спору не досліджував питання щодо правомірності ненадання відповіді на подану заяву;
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 липня 2019 року в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності керівника відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України Адамович Наталії Миколаївни щодо нездійснення особистого прийому ОСОБА_1, зобов`язання керівника відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України Адамович Наталію Миколаївну провести особистий прийом з ОСОБА_1 у зручний для обох сторін день і час, та прийняти нову постанову в цій частині, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
5.1. У іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 липня 2019 року залишено без змін.
6. Відмовляючи у задоволені позовних вимог суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що відповідач не є керівником органу державної влади, у розумінні положень статті 22 Закону України "Про звернення громадян", а відповідно до розподілу функціональних повноважень та обов`язків, визначених Керівництвом Апарату, особистий прийом громадян здійснюють уповноважені на те посадові особи Верховної Ради України, зокрема, обов`язки з проведення особистого прийому громадян у приймальні Верховної Ради України покладені на завідувача та головних консультантів сектору прийому громадян Відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, просить суд скасувати cкасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року по справі №826/307/17 та рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 17 липня 2019 року по справі №826/307/17, крім частини про визнання протиправною бездіяльності керівника Адамовим Н.М. щодо нездійснення особистого прийому ОСОБА_1 , та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
7.1. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивачка зазначає, на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права, неправильне тлумачення статей 18, 22 Закону України "Про звернення громадян, незастосування статті 8 Закону України "Про звернення громадян", ігнорування Інструкції з діловодства за зверненнями
7.2. У результаті незастосування норми статті 22 Закону в частині проведення прийому регулярно у встановлені дні та години, рішення суду першої інстанції не можливо виконати, оскільки графік прийому керівника Адамовим Н.М. не доведений до відому громадян, а громадянин не може знати, коли у керівника буде зручний час для проведення особистого прийому, в зв`язку з чим рішення суду першої інстанції в цій частині я оскаржувала до суду апеляційної інстанції.
7.3. Позивачка вказує, що не застосована Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в частині формування матеріалів перевірки звернень, зокрема і повторних звернень, які зберігаються у матеріалах з першими зверненнями і видаються заявнику для ознайомлення.
7.4. Також, позивачка звертає увагу на те, що розгляд справи №826/307/17 здійснювався з порушенням засад змагальності сторін, оскільки з боку відповідача було викликано шість свідків, а з боку позивача суди не викликали жодного свідка.
8. Відповідач та третя особа надали відзив на касаційну скаргу, у якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просили залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
9. ОСОБА_1 неодноразово зверталася до Верховної Ради України із письмовими зверненнями та зверненнями поданими на прийомі в приймальній громадян Верховної Ради України.
10. 22.02.2016 позивачка звернулася до Керівника приймальні Верховної Ради України із заявою щодо нелюдського ставлення працівників приймальні ВРУ до людей похилого віку.
11. 25.02.2016 Апаратом Верховної Ради листом №09-1874.26.14/35-02.16 зазначено, що роз`яснення стосовно порушеного питання було надано позивачу по суті під час особистого прийому.
12. 12.03.2016 позивач звернулася до керівника приймальні громадян Верховної Ради України із клопотання про надання для ознайомлення матеріалів перевірки заяви від 22.02.2016.
13. Листом від 15.03.2016 №09-1874.26.14/75-03.16 ОСОБА_1 роз`яснено, що працівниками Національної поліції України не було зафіксовано жодного нелюдяного ставлення до громадян похилого віку, у зв`язку з чим проведення перевірки з цього питання є не здійснювалося.
14. 22.03.2016 позивачка листом №1874.26.14/80 звернулася до Адамович Н.М. із заявою про особистий прийом, в якому заявниця просила провести особистий прийом із керівником відділу з питань звернень громадян.
15. 23.03.2016 листом №09-1874.26.14/80-03.16 ОСОБА_1 повідомлено графік особистого прийому громадян головами комітетів Верховної Ради України, головами депутатських фракцій (депутатських груп) та працівниками відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України.
16. Листом від 28.03.2016 №1059.26.16/03 позивачка звернулася із черговим зверненням про проведення особистого прийому керівником відділу з питань звернень громадян.
17. Листами від 23.04.2016 №1059.26.16/24, №1059.26.16/25, від 25.04.2016 №1059.26.16/26 позивачка повторно просила провести особистий прийом громадян та надати матеріали перевірки для ознайомлення.
18. Листом від 29.04.2016 №09-1059.26.16/03-03.16 за підписом ОСОБА_2 на підставі вимог ст. 8 Закону України "Про звернення громадян" Апаратом Верховної Ради України припинено листування із ОСОБА_1, у зв`язку з чим, останнім не надавалися відповіді на подальші звернення.
19. 11.05.2016 ОСОБА_1 звернулася до керівника приймальні Верховної Ради України із проханням видати для ознайомлення матеріали перевірки звернень, на які надана відповідь від 29.04.2016 за підписом ОСОБА_2 .
20. 04.07.2016 ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою про особистий прийом, однак станом на момент звернення позивача до суду, а також під час розгляду даної справи, жодної відповіді на свою заяву остання не отримала.
21. ОСОБА_1, уважаючи порушеним право на звернення громадян, звернулася із цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
22. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до статті 40 Конституції України, кожному гарантовано право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
24. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулюються Законом України "Про звернення громадян" від 02.10. 1996 №393/96-ВР. (Далі - Закон №393/96-ВР)
25. Згідно з частиною першою статті 1 Закону №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально - економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
26. У силу положень статті 3 Закону №393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
27. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
28. Статтею 4 Закону №393/96-ВР встановлено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які - небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
29. Частинами 1, 3 та 4 статті 15 Закону №393/96-ВР передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
30. Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
31. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
32. Статтею 18 цього ж Закону №393/96-ВР визначені права громадянина при розгляді його заяви чи скарги, зокрема, громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.