ПОСТАНОВА
Іменем України
01 квітня 2020 року
Київ
справа №821/1438/17
провадження №К/9901/50552/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області, голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області Кравченко-Скалозуб Олени Валентинівни про визнання протиправним та скасування рішення, визнання дій протиправними, стягнення компенсації за моральну шкоду, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Кузьменко Н. А., та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Романішина В. Л., суддів: Градовського Ю. М., Крусяна А. В.,
І. Суть спору
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області (далі - Олешківської РДА), голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб Олени Валентинівни, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Олешківської РДА від 28 липня 2017 року № 90-ос "Про зміни у структурі районної державної адміністрації";
1.2. визнати протиправними дії голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. щодо попереджень начальника відділу культури ОСОБА_1, вручених їй 01 серпня та 11 жовтня 2017 року про зміну істотних умов праці та можливе звільнення у разі незгоди з такими умовами праці, а також про скорочення до одного робочого дня строку надання згоди на зміну істотних умов праці від 11 жовтня 2017 року;
1.3. стягнути з голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. компенсацію за моральну шкоду, заподіяну її неправомірними діями - попередженнями начальника відділу культури ОСОБА_1, вручених їй 01 серпня та 11 жовтня 2017 року про зміну істотних умов праці та можливе звільнення у разі незгоди з такими умовами праці, а також про скорочення до одного робочого дня строку надання згоди на зміну істотних умов праці від 11 жовтня 2017 року, у розмірі 80000,00 гривень.
2. В обґрунтування позову зазначає, що з 28 жовтня 2005 року проходить державну службу в Олешківській РДА, а починаючи з 22 січня 2013 року обіймає посаду начальника відділу культури.
2.1. Однак, розпорядженням голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. від 28 липня 2017 року № 90 о/с "Про зміни у структурі районної державної адміністрації" ліквідовано (припинено) відділ культури як юридичну особу шляхом приєднання до створеного даним розпорядженням управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту.
2.2. Наведеним розпорядженням зобов`язано керівника апарату попередити начальника відділу культури Іванушкіну І. В. про її можливе звільнення у зв`язку з припиненням відділу культури.
2.3. Позивач вказує, що підставою видання оскаржуваного розпорядження слугували постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" від 12 березня 2005 року № 179 та "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій" від 18 квітня 2012 року № 606.
2.4. Проте стверджує, що ні Міністерство культури України, ні Міністерство освіти і науки України не передбачають об`єднання структурних підрозділів (відділів) культури місцевої (районної) державної адміністрації з відмінними за напрямом своєї діяльності структурними підрозділами (відділами) освіти і науки.
2.5. Наголошує, що всі дії голови Олешківської РДА направлені на звільнення позивача з державної служби.
2.6. Вважаючи розпорядження відповідача щодо зміни у структурі районної державної адміністрації незаконним, ОСОБА_1 звернулась до суду з вимогою про стягнення моральної шкоди, заподіяної внаслідок неправомірних дій, спрямованих на її звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до розпорядження голови Цюрупинської (наразі Олешківської) РДА від 27 жовтня 2005 року № 191/3-1 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника відділу культури і туризму.
4. Розпорядженням голови райдержадміністрації від 22 січня 2013 року № 5-ос ОСОБА_1 переведено з посади начальника відділу культури і туризму Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області на посаду начальника відділу культури Цюрупинської (Олешківської) районної державної адміністрації.
5. 23 травня 2017 року рішенням ХІХ сесії сьомого скликання Олешківської районної ради № 349 з метою приведення нормативно-правової бази районних закладів культури у відповідності до чинного законодавства, враховуючи рекомендації постійних комісій районної ради з питань соціально-економічного розвитку, управління об`єктами комунальної власності та ЖКГ і з питань науки, освіти, культури, молоді, спорту та взаємодії із ЗМІ, керуючись Законом України "Про культуру", статтями 43, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", районна рада вирішила:
створити Комунальний заклад "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області";
затвердити Статут Комунального закладу "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області";
доручити голові районної ради призначити виконуючого обов`язки директора комунального закладу до проведення конкурсу на заміщення посади;
зобов`язати керівника закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу згідно з чинним законодавством;
передати будівлю центру культури та дозвілля за адресою м. Олешки, вул. Пароходна (Енгельса), 28 - об`єкта спільної власності територіальних громад району, в оперативне управління Комунального закладу "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" та визначити його балансоутримувачем зазначеного майна.;
зобов`язати керівника закладу здійснити дії щодо виготовлення технічної документації та державної реєстрації права комунальної власності на зазначене нерухоме майно та на відповідну земельну ділянку.
6. З метою забезпечення належного рівня функціонування структурних підрозділів районної державної адміністрації, ефективного використання бюджетних коштів та у зв`язку зі створенням комунальних закладів - Олешківського районного краєзнавчого музею Олешківської районної ради Херсонської області та Олешківського районного центру культури та дозвілля ім. Т. Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області, відповідно до Закону України "Про державну службу", Кодексу законів про працю України, статей 106, 107 Цивільного кодексу України, Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", постанов Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" та від 18 квітня 2012 року № 606 "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій", враховуючи лист Департаменту фінансів обласної державної адміністрації від 25 листопада 2016 року № 02-17/601/0/16/312.1.2 та лист Управління ДКС України в Олешківському районі від 14 листопада 2016 року № 01-30, керуючись статтями 5, 6, пунктом 1 частини першої статті 39, частини першої статті 41, частини другої статті 47 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" головою Олешківської РДА видано розпорядження від 28 липня 2017 року № 90-ос "Про зміни у структурі районної державної адміністрації".
7. Так, наведеним розпорядженням затверджено структуру Олешківської РДА, затверджено граничну чисельність працівників структурних підрозділів, змінено найменування відділу освіти Олешківської РДА на управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА, припинено відділ культури Олешківської РДА у зв`язку з реорганізацією шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА установлено, що управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА є правонаступником зобов`язань, прав та обов`язків відділу культури Олешківської РДА, що припиняється. Керівнику апарату Олешківської РДА доручено забезпечити у встановленому чинним законодавством порядку попередження начальника відділу культури Олешківської РДА про можливе наступне її вивільнення у зв`язку з припиненням відповідного структурного підрозділу, змін в організації праці, скорочення чисельності працівників та ін.
8. На підставі частини четвертої статті 43 Закону України "Про державну службу" та розпорядження голови Олешківської РДА від 28 липня 2017 року № 90-ос ОСОБА_1 01 серпня 2017 року попереджено про зміну істотних умов праці, пов`язаних з припиненням відділу культури у зв`язку з реорганізацією шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА.
9. Заявою поданою на ім`я голови Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. від 28 вересня 2017 року ОСОБА_1 запропонувала попередження про зміну істотних умов праці вручене 01 серпня 2017 року вважати недійсним, у зв`язку з його невідповідністю положенням Закону України "Про державну службу".
10. 09 жовтня 2017 року головою Олешківської РДА Кравченко-Скалозуб О. В. відповідно до вимог статті 87 Закону України "Про державну службу" запропоновано ОСОБА_1 посаду спеціаліста у відділі культури управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА та зазначено, що в разі відмови від продовження державної служби на запропонованій посаді, перебування на державній службі буде припинено відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з виплатою вихідної допомоги.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2018 року, в позові відмовлено.
12. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваним розпорядженням не порушено прав ОСОБА_1, які підлягають захисту в судовому порядку, оскільки спірним розпорядженням змінюється лише організаційна структура районної державної адміністрації, а саме, припиняється відділ культури Олешківської РДА шляхом приєднання до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Олешківської РДА, штатним розписом якого передбачена посада заступника начальника управління - начальника відділу культури. Новостворене Управління є правонаступником зобов`язань, прав та обов`язків відділу культури Олешківської РДА. Щодо вимог позивача з приводу попереджень начальника відділу культури про зміну істотних умов праці, то суд першої інстанції також не знайшов підстав для їх задоволення, зазначивши, що ОСОБА_1 фактично оскаржує дії відповідача, які передбачені чинним законодавством при зміні істотних умов праці.
13. Зазначена позиція підтримана Одеським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
14. У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
15. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій відсутності будь-якої запропонованої посади у попередженні від 01 серпня 2017 року, яке вручено позивачу у зв`язку зі зміною істотних умов праці. Іншим же попередженням від 09 жовтня 2017 року відповідач запропонувала посаду з пониженням, а саме спеціаліста відділу культури в управлінні освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту. Наголошує, що оскаржуваним розпорядженням від 28 липня 2017 року № 90-ос відділ культури, який очолює позивач включено до управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту без скорочення штатної чисельності його працівників.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
18. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
20. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
24. Пунктом 1 частини першої статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень.
25. Частиною першою статті 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
26. Згідно з частиною другою статті 5 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.
27. Положеннями пункту 3-1 постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" від 12 березня 2005 року № 179 (далі - постанова КМ України № 179) передбачено, що у складі місцевих державних адміністрацій утворюються такі структурні підрозділи (якщо інше не передбачено законодавчими актами) управління - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи.