ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №815/5174/17
адміністративне провадження №К/9901/38882/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (суддя Харченко Ю.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року (судді Димерлій О.О., Бітов А.І., Єщенко О.В.) у справі № 815/5174/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання неправомірним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі - Головне управління ДМС України в Одеській області; відповідач), в якому просила:
- визнати неправомірним і скасувати наказ відповідача від 21 вересня 2017 року № 179 "Про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту";
- зобов`язати відповідача у відповідності з процедурою, передбаченою статтею 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", прийняти рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
На обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що є громадянкою Афганістану та до виїзду з країни проживала у м. Кабулі. Її сім`я стала об`єктом уваги представників радикального угрупування "Талібан" через відмову батька у співпраці. Належного захисту від держави отримати було неможливо, так як "Талібан" є впливовою організацією. На час звернення до суду ризик для життя та здоров`я позивачки зберігається, зокрема в зв`язку із суттєвим погіршенням ситуації у сфері безпеки в Афганістані, що підтверджується інформацією по країні походження. Позивачка вважає, що відповідач прийняв оскаржуваний наказ без урахування та дослідження усіх обставин, які мають юридичне значення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 14 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, в задоволенні позову відмовив.
Мотиви, з яких суди попередніх інстанцій дійшли таких висновків, ґрунтуються на тому, що ОСОБА_1 не може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, оскільки є особою стосовно якої відсутні умови, передбачені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". Позивачкою не надано доказів її переслідування за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань. Так само позивачкою не надано жодних доказів на підтвердження звернення до правоохоронних органів країни її походження щодо переслідування, утисків або погроз. Крім того, суди встановили, що ОСОБА_1 не підпадає під визначення особи, яка потребує додаткового захисту, оскільки відсутні докази того, що вона була змушена прибути до Україну або залишитися у ній унаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї насильницьких дій чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.
На підставі викладеного, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскаржуваний позивачем наказ "Про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту" від 21 вересня 2017 року № 179 прийнятий Головним управлінням ДМС України в Одеській області на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та чинним законодавством України, обґрунтовано та з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Касаційна скарга мотивована тим, що при прийнятті спірного рішення відповідач поверхово підійшов до розгляду її заяви, зокрема не надав належної оцінки тій ситуації, яка існує у Афганістані, громадянкою якої вона є. Скаржниця стверджує, що не може повернутися у країну свого походження, оскільки має побоювання стати жертвою переслідувань від терористичного руху "Талібан" та через ситуацію загально поширеного насильства та систематичного порушення прав людини в Афганістані. Влада Афганістану не здатна забезпечити захист від терористичного угрупування "Талібан" та від загрози бути вбитою в умовах внутрішнього збройного конфлікту, загальнопоширеного насильства та систематичного порушення прав людини. З огляду на таку ситуацію скаржниця змушена шукати притулку в Україні. ОСОБА_1 вважає, що вислання її країну, де вона може зазнати переслідування є порушенням статті 3 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
Ухвалою від 26 березня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г. (суддя-доповідач), Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
У відзиві на касаційну скаргу представник Головного управління ДМС України в Одеській області просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року залишити без змін. Указує на те, що співробітниками міграційної служби проведено всебічний аналіз заяви ОСОБА_1 щодо відповідності викладених у ній обставин вимогам пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", за результатами якого встановлено відсутність підстав вважати, що позивачка має обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань. Також, під час вирішення питання щодо оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, фахівцями контролюючого органу встановлено відсутність умов передбачених пунктом 13 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", які можуть бути розглянуті в контексті надання позивачу додаткового захисту.
06 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 05 червня 2019 року № 637/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 30 березня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є уродженкою м. Кабул (Афганістан), за національністю - таджичка, віросповідання - мусульманка-сунітка.
Наприкінці 2015 року позивачка на підставі національного паспорту та російської візи виїхала з Афганістану до м. Москва авіарейсом Кабул (Афганістан) - Москва (Російська Федерація), на території якої знаходилась близько місяця, та у подальшому автомобілем, а потім потягом вирушила в напрямку державного кордону України, який перетнула нелегально поза пунктом пропуску.
З метою отримання додаткового захисту ОСОБА_1 повторно 11 вересня 2017 року звернулася до Управління з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції Головного управління ДМС в Одеській області з заявою щодо визнання біженцем, або особою яка потребує додаткового захисту, у якій зазначила, що причиною виїзду з країни постійного проживання - Афганістану (м. Кабул) є погрози, які надходили на адресу її родини з боку впливового командира угрупування "Талібан" ОСОБА_5, який вимагав від батька позивачки співпрацювати з талібами та видати своїх дочок заміж за представників талібів.
Наказом Державної міграційної служби в Одеській області від 21 вересня 2017 року № 179 ОСОБА_1 відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, з посиланням на статтю 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", у зв`язку з відсутністю умов, передбачених пунктами 1 та 13 частини першої статті 1 названого Закону.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 14 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право шукати притулку від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком.
Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні визначає Закон України від 08 липня 2011 року № 3671-VI "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (далі - Закон № 3671-VI).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 1 Закону № 3671-VI біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.