ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №826/12725/17
адміністративне провадження №К/9901/63600/18, К/9901/63079/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/12725/17
за позовом ОСОБА_1 до Національного банку України, треті особи - Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Публічне акціонерне товариство "Західінкомбанк", ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, Відкрите акціонерне товариство "Акціонерна компанія "Київреконструкція", Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Наш дом", Уповноважена особа Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ "Західінкомбанк" Костенко Ігор Іванович про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії
за касаційними скаргами ОСОБА_1, Національного банку України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2018 року, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Пащенка К.С., суддів: Чудак О.М., Шейко Т.І.
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Беспалова О.О., Собківа Я.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного банку України (далі - відповідач, НБУ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Публічне акціонерне товариство "Західінкомбанк", ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, Відкрите акціонерне товариство "Акціонерна компанія "Київреконструкція", Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Наш дом", Уповноважена особа Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ "Західінкомбанк" Костенко І.І., у якому просила:
1.1. визнати протиправними дії НБУ щодо переадресування, листом від 14 червня 2017 року № 61-0018/41895, на адресу директора-розпорядника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - Ворушиліна К.М., листа ОСОБА_1 та інших довірителів від 07 червня 2017 року стосовно подання НБУ позовної заяви про заміну управителя фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 у м. Києві;
1.2. зобов`язати НБУ (код ЄДРПОУ 00032106, місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Інститутська, буд. 9) звернутись до суду із позовною заявою про передачу фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 у м. Києві від Публічного акціонерного товариства "Західінкомбанк" (код ЄДРПОУ 19233095, місцезнаходження: 43005, Волинська обл., м. Луцьк, пр. Перемоги, буд. 15) до нового управителя, який буде відповідати вимогам Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що вона разом із іншими довірителями звернулася до НБУ з листом від 07 червня 2017 року з проханням невідкладно звернутись до суду із позовною заявою з вимогою щодо передачі в управління іншій фінансовій установі Фонду фінансування будівництва виду А об`єкту будівництва, а саме: забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 у м. Києві (по тексту - ФФБ), забудовником якого є ВАТ "АК "Київреконструкція". Проте, в порушення частини 1 статті 24 Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року, листом № 61-0018/41895 НБУ самоусунувся від контролю за дотриманням управителем ФФБ вимог відповідного закону та інших актів законодавства, а також дотримання управителем ФФБ прийнятих на себе за договорами про участь у ФФБ зобов`язань, та переадресував вказаний вище лист директорові-розпоряднику Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - Ворушиліну К.М., дії з чого, за переконанням позивача, є протиправними, а тому існують підстави для зобов`язання судом НБУ здійснити певні відповідні дії.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково.
3.1. Визнано протиправними дії НБУ щодо переадресування, листом від 14 червня 2017 року № 61-0018/41895, на адресу директора-розпорядника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - Ворушиліна К.М., листа від 07 червня 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 .
3.2. Зобов`язано НБУ розглянути по суті лист від 07 червня 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 .
4. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції вказував на те, що питання регулювання відносин, що виникають під час заснування, реєстрації, діяльності, реорганізації та ліквідації банків, не звужують, в контексті визначених частиною 3 статті 76 Законом України "Про банки і банківську діяльність" № 2121-ІІІ від 07 грудня 2000 року обмежень НБУ щодо не здійснення ним банківського нагляду за банком у якому запроваджено тимчасову адміністрацію, здійснюється ліквідація, змісту банківського нагляду Національного банку України, як такого, повноваження якого визначаються Конституцією України, Законом України "Про Національний банк України" та іншими законами України. Зазначили, що у спірних правовідносинах перевага надається відповідному спеціальному закону - Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю", який встановлює загальні принципи, правові та організаційні засади залучення коштів фізичних і юридичних осіб в управління, і такий закон не пов`язує за змістом поняття банківського нагляду НБУ, в аспекті норм Закону України "Про банки і банківську діяльність" № 2121-ІІІ від 07 грудня 2000 року з поняттям здійснення нагляду та регулювання діяльності управителів ФФБ з боку НБУ в розумінні Закону України "Про національний банк України" та Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю".
4.1. Вказували на те, що неправомірними є дії відповідача щодо не розгляду листа ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 від 07 червня 2017 року та не надання відповіді по суті порушеного заявниками питання.
4.2. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача звернутись до суду із позовною заявою про передачу фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 від ПАТ "Західінкомбанк", суди попередніх інстанцій зазначили, що враховуючи відсутність імперативного обов`язку відповідного органу, що здійснює нагляд та регулювання діяльності управителя звернутися з позовом до суду в порядку частини 1 статті 23 Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року, відповідне дискреційне повноваження відповідачем не було реалізоване належним чином, а тому доводи позивача в цій частині є невмотивованими.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції.
5. 04 жовтня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 про скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2018 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року у справі № 826/12725/17, у якій скаржник просить:
5.1. скасувати оскаржувані рішення у частині відмови зобов`язати до суду із позовною заявою про передачу фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 від ПАТ "Західінкомбанк" до нового управителя, який буде відповідати вимогам Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року, ухвалити у цій частині нове рішення - зобов`язати НБУ звернутись до суду із позовною заявою про передачу фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 від ПАТ "Західінкомбанк" до нового управителя, який буде відповідати вимогам Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року;
5.2. залишити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправними дій НБУ щодо переадресування, листом від 14 червня 2017 року № 61-0018/41895, на адресу директора-розпорядника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - Ворушиліна К.М., листа від 07 червня 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та зобов`язання Національного банку України розглянути по суті лист від 07 червня 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 - без змін.
6. В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 посилається на те, що рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання НБУ звернутися до суду із позовною заявою про передачу фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 від ПАТ "Західінкомбанк" до нового управителя, який буде відповідати вимогам Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року не є законним та обґрунтованим, оскільки можливість подання відповідачем відповідного позову до суду щодо передачі ФФБ у порядку частини 1 статті 23 Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року не є дискреційним повноваженням НБУ.
6.1. ОСОБА_1 вказує на те, що оскільки функція нагляду та регулювання діяльності управителя ФФБ є обов`язком, зважаючи на взаємозв`язок частини 2, 3 статті 24 та частини 1 статті 23 Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року, а не правом відповідача, то відповідно і такий додатковий напрямок нагляду та регулювання діяльності управителя ФФБ, який передбачений, зокрема частиною 1 статті 23 Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" № 978-IV від 19 червня 2003 року, є обов`язком НБУ.
7. 04 жовтня 2018 року та 10 жовтня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Стрелець Т.Г., суддів Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.
8. Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2018 відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
9. 10 жовтня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Національного банку України про скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 червня 2018 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року у справі № 826/12725/17, у якій скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовної зави повністю.
10. Касаційна скарга Національного банку України мотивована тим, що вони не здійснюють банківський нагляд за банком у якому запроваджено тимчасову адміністрацію. Відповідно до статті 34, частини 5 статті 50 Закону України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" № 4452-VI від 23 лютого 2012 року, Фонд має повне і виняткове право управляти банком відповідно до цього Закону, то і розпорядження активами в тому числі коштами ФФБ здійснюється саме Фондом гарантування вкладів фізичних осіб.
11. 04 жовтня 2018 року та 10 жовтня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Стрелець Т.Г., суддів Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
13. Згідно з протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року № 710/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
14. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 березня 2020 року дані касаційні скарги були прийняті до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено їх до розгляду у попередньому судовому засіданні у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
15. 30 жовтня 2018 року від НБУ надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги. Вказує на те, що НБУ не здійснює банківський нагляд за банком у якому запроваджено тимчасову адміністрацію, здійснюється ліквідація, крім отримання звітності та інформації до Кредитного реєстру в установленому НБУ порядку. Переадресування НБУ листа позивача та інших довірителів на адресу директора-розпорядника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб було здійснено за належністю. Щодо вимог про зобов`язання НБУ подати позов, відповідач вказав, що правом на звернення до суду щодо зміни управителя ФФБ, відповідно до статті 23 Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" №978-IV від 19 червня 2003 року, наділені довірителі ФФБ, одним з яких є скаржник.
16. 20 листопада 2018 року від адвоката Дитинко О.В., який діє в інтересах третіх осіб ОСОБА_2, ОСОБА_14., ОСОБА_15 ., ОСОБА_16., ОСОБА_5 надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому треті особи просять касаційну скаргу скаржника залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
17. 02 листопада 2018 року від Фонду гарантування вкладів фізичних осіб надійшов відзив на касаційну скаргу НБУ, у якому третя особа просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати оскаржувані рішення та прийняти нову постанову, якою у позові відмовити. Вказують на те, що у ПАТ "Західінкомбанк" здійснюється процедура ліквідації, тому НБУ не веде нагляд та регулювання його діяльності, як управителя ФФБ.
18. 15 листопада 2018 року від ОСОБА_1, надійшов відзив на касаційну скаргу НБУ, у якому позивач просить:
18.1. залишити касаційну скаргу без задоволення;
18.2. скасувати оскаржувані рішення у частині відмови зобов`язати до суду із позовною заявою про передачу фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 від ПАТ "Західінкомбанк" до нового управителя, який буде відповідати вимогам Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю", ухвалити у цій частині нове рішення - зобов`язати НБУ звернутись до суду із позовною заявою про передачу фонду фінансування будівництва виду А забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1 у м. Києві від ПАТ "Західінкомбанк" до нового управителя, який буде відповідати вимогам Закону України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю";
18.3. залишити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправними дій НБУ щодо переадресування, листом від 14 червня 2017 року № 61-0018/41895, на адресу директора-розпорядника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - Ворушиліна К.М., листа від 07 червня 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_17., ОСОБА_18. ОСОБА_13 , ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 . та зобов`язання Національного банку України розглянути по суті лист від 07 червня 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 - без змін.
19. 20 листопада 2018 року від адвоката Дитинко О.В., який діє в інтересах третіх осіб ОСОБА_2, ОСОБА_8, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_5 надійшов відзив на касаційну скаргу НБУ, у якому треті особи просять касаційну скаргу скаржника залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
20. Від інших третіх осіб відзиви на касаційні скарги не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
21. ОСОБА_1 є учасником фонду фінансування будівництва виду А об`єкту будівництва, а саме: забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1, забудовником якого є ВАТ "АК "Київреконструкція", згідно свідоцтва про участь.
22. Управителем ФФБ є ПАТ "Західінкомбанк". Правила ФФБ за програмою ВАТ "АК "Київреконструкція" затверджені рішенням Правління ПАТ "Західінкомбанк" від 30 травня 2005 року, протокол № 166.
23. На підставі постанови Правління Національного банку України від 28 травня 2014 року № 316 "Про віднесення ПАТ "Західінкомбанк" до категорії неплатоспроможних", виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб 29 травня 2014 року прийнято рішення № 38 про запровадження з 29 травня 2014 року тимчасової адміністрації та призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на тимчасову адміністрацію в ПАТ "Західінкомбанк"..
24. Відповідно до постанови Правління Національного банку України від 22 липня 2014 року № 433 "Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ "Західінкомбанк", виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних прийнято рішення від 23 липня 2014 року № 63 "Про початок процедури ліквідації ПАТ "Західінкомбанк" та призначення уповноваженої особи Фонду на ліквідацію банку", згідно з яким, було розпочато процедуру ліквідації ПАТ "Західінкомбанк".
25. Виконавча дирекція Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийняла рішення від 29 червня 2017 року № 2767, відповідно до якого, продовжено строки здійснення процедури ліквідації ПАТ "Західінкомбанк" на один рік до 22 липня 2018 року включно. Продовжено повноваження ліквідатора ПАТ "Західінкомбанк" Костенка Ігоря Івановича на один рік до 22 липня 2018 року включно.
26. Листом від 07 червня 2017 року ОСОБА_1 та інші довірителі, а саме: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 направили до відповідача колективне звернення, в якому просили невідкладно звернутись до суду із позовною заявою з вимогою щодо передачі в управління іншій фінансовій установі Фонду фінансування будівництва виду А об`єкту будівництва, а саме: забудови житлового комплексу по АДРЕСА_1, забудовником якого є ВАТ "АК "Київреконструкція".
27. 14 червня 2017 року відповідач листом № 61-0018/41895 переадресував лист ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 на адресу директора-розпорядника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - Ворушиліна К.М. У листі № 61-0018/41895 Національний банк України вказав, що надсилає відповідне звернення для розгляду, на підставі частини третьої статті 7 Закону України "Про звернення громадян".
28. Позивач, не погоджується із діями відповідача щодо не розгляду її звернення, звернулася до суду з вищевказаним позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
29. Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України "Про звернення громадян" від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР, Законом України "Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю" від 19 червня 2003 року № 978-IV, Законом України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб" від 23 лютого 2012 року № 4452-VI, Законом України "Про банки і банківську діяльність" від 07 грудня 2000 року № 2121-ІІІ, Законом України "Про Національний банк України" від 20 травня 1999 року № 679-XIV, постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 490 "Про затвердження Порядку передачі фонду фінансування будівництва або фонду операцій з нерухомістю в управління іншій фінансовій установі за рішенням суду" (тут і по тексту відповідні нормативно-правові акти наведено в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
30. Згідно частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно частиною 1 статті 21 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" від 20 вересня 2019 року 122-IX державне регулювання ринків фінансових послуг здійснюється: щодо ринку банківських послуг та діяльності з переказу коштів - Національним банком України; щодо ринків цінних паперів та похідних цінних паперів (деривативів) - Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку; щодо інших ринків фінансових послуг - національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.