ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №2540/2680/18
адміністративне провадження №К/9901/10225/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом Менської районної ради до Менської міської ради, за участю третіх осіб - Менської районної державної адміністрації Чернігівської області, Фінансового управління Менської районної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Менської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року, прийняте у складі судді Клопота С.Л. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2019 року, ухвалену у складі колегії суддів: Кузьменка В. В. (головуючий), суддів: Василенкао Я. М., Шурка О. І.
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору:
1. Менська районна рада (надалі також позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Менської міської ради (надалі також відповідач), в якому просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Менської міської ради щодо невиконання рішення Менської міської ради від 30.12.2017 "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік" та Договору від 22.01.2018, укладеного між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з Договором та власним рішенням зобов`язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери;
1.2. зобов`язати Менську міську раду у повному обсязі виконувати рішення Менської міської ради від 30.12.2017 "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік" щодо надання міжбюджетних трансфертів до районного бюджету та дотримуватись умов Договору № 01 від 22.01.2018, укладеного між позивачем та відповідачем щодо передачі міжбюджетних трансфертів для співфінансування закладів гуманітарної та соціальної сфери Менського району: Комунальної установи "Менська централізована бібліотечна система" Менської районної ради, Комунального закладу охорони здоров`я "Менська центральна районна лікарня" Менської районної ради, Степанівського міжшкільного навчально-виробничого комбінату.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що відповідач порушуючи норм чинного законодавства, зокрема, ч. 1 ст.78 Бюджетного кодексу України, ч. 1 ст. 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не виконує своє рішення від 30.12.2017 "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік" та договір від 22.01.2018, укладений між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з договором та власним рішенням зобов`язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери. Така бездіяльність відповідача призводить до недофінансування фондів оплати праці працівників закладів гуманітарної та соціальної сфери, неможливість їх утримувати належним чином, забезпечувати відповідне функціонування. Також це призводить до перевитрати районного бюджету.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. 22 січня 2018 року між Менською районною радою, та Менською міською радою, в порядку ст.101 Бюджетного кодексу України, було укладено адміністративний Договір № 1 щодо міжбюджетних трансфертів.
5. Згідно з п.6 ч.2 ст.76 Бюджетного кодексу України, бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів були передбачені рішенням Менської районної ради від 22.12.2017 № 324 "Про районний бюджет на 2018 рік" (позиції за кодами бюджетної класифікації 41054000 (наразі код змінено на 41053900) додатку № 1 додаток № 5 до рішення районної ради та рішенням Менської міської ради від 30.12.2017 "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік", абзаци 6 та 7 п. 12 рішення міської ради, позиції за кодами бюджетної класифікації 41054000, на цей час наразі код змінено на 41053900, додатку № 1 та додаток № 5 до нього.
6. Предметом даного договору є співфінансування закладів соціальної та гуманітарної сфер району шляхом надання іншої субвенції загального фонду з районного бюджету до бюджету міської об`єднаної територіальної громади на утримання двох комунальних закладів, що належать до сфери управління міської ради, та іншої субвенції загального фонду, з бюджету ОТГ до районного бюджету на забезпечення співфінансування шести закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста Менського району.
7. Протягом січня-червня 2018 року позивач виконував свої зобов`язання у повному обсязі. Відповідач на протязі вказаного періоду свої зобов`язання виконував частково. Зокрема, станом на 01.07.2018 заборгованість відповідача за договором становить:
- по співфінансуванню Комунального закладу охорони здоров`я "Менська центральна районна лікарня" - 2281000,00 грн., недофінансовано березень, квітень, травень та червень 2018 року ;
- по співфінансуванню Комунального закладу "Менська централізована бібліотечна система" - 101410, недофінансовано березень, квітень, травень та червень 2018 року ;
- по співфінансуванню Степанівського міжшкільного навчально-виробничого комбінату 202625,00, недофінансовано червень 2018 року.
8. Таким чином, станом на 01 липня поточного року невиконання Договору про міжбюджетні трансферти з боку відповідача становить 3497725,00 гривень, що підтверджується довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації.
9. Відповідно до умов договору, згідно з розподілом, розмір місячних трансфертів по вказаних закладах становить відповідно 570250,00, 253525,00 та 202625,00 гривень. Дані кошти мають направлятись до районного бюджету і в подальшому використовуватись на утримання закладів, зокрема, і на виплату заробітної плати працівникам лікарні, бібліотечної системи, закладу освіти.
10. В зв`язку з невиконанням выдповыдачем рішення від 30.12.2017 "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік" та договору від 22.01.2018, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 08 листопада 2018 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2019 року, позов задовольнив в повному обсязі.
12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач ігнорує власні зобов`язання за договором, не зважає на неодноразові звернення районних органів влади та представників трудових колективів, в зв`язку з чим знайшов своє підтвердження факт протиправної бездіяльності відповідача, яка виразилася у формі порушення норм чинного законодавства, зокрема, ч. 1 ст.78 Бюджетного кодексу України, ч. 1 ст. 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", невиконанні свого рішення від 30.12.2017 "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік" та договору від 22.01.2018, укладеного між Менською районною радою та Менською міською радою, щодо передачі міжбюджетних трансфертів у вигляді іншої субвенції до районного бюджету, за взятими згідно з договором та власним рішенням зобов`язаннями по співфінансуванню закладів гуманітарної та соціальної сфери.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
13. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та закрити провадження у справі.
14. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що Суди попередніх інстанцій, керуючись довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації, встановили, що станом на 01.07.2018 заборгованість відповідача за договором становить 3 497 725,00 грн. Однак у Договорі від 22.01.2018 не визначені граничні терміни для щомісячного перерахування субвенції, а зазначається лише, що "суми співфінансування, визначені його умовами, розподіляються помісячно рівними пропорційними частинами протягом січня-червня (грудня) 2018 року" (пункти 3.3.1 .-3.3.3., 3.3.5 Договору). Також граничні терміни щодо перерахування субвенції з одного місцевого бюджету до іншого також не встановлені Порядком перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 113 від 15.12.2010.
14.1. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно зазначив, що представник відповідача не заперечував щодо неналежного виконання рішення від 30.12.2017 "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік" та договору від 22.01.2018, а навпаки, в обох судових засіданнях у суді апеляційної інстанції представник Менської міської ради наполягала на належному виконанні цією радою умов Договору. Даний факт підтверджується аудіозаписом судових засідань, який міститься у матеріалах справи.
14.2. Скаржник також зауважує, що при ухваленні рішення у справі Чернігівським окружним адміністративним судом не було враховано того факту, що Менська міська рада протягом розгляду справи продовжувала виконувати належним чином свої зобов`язання за договором №1 від 22.01.2018, та на момент ухвалення рішення виконала їх у повному обсязі (по жовтень 2018 року включно). Судом першої інстанції були проігноровані наявні в матеріалах докази здійснення перерахунків грошових коштів по співфінансуванню за договором №1 від 22.01.2018. Зокрема, не були враховані докази здійснення міжбюджетних трансфертів Менською міською радою 07.08.2018 та 13.08.2018 на рахунок Менської районної ради, про що зазначалося у відповіді на відзив самим позивачем, та підтверджувалось довідкою фінансового управління Менської районної державної адміністрації. Таким чином, суд першої інстанції при ухвалені оскаржуваного рішення не врахував даних доказів та не мотивував їх відхилення, чим порушив норми ст. 90 КАС України.
14.3. Також скаржник зазначає, що суд першої інстанції, визнаючи бездіяльність Менської міської ради щодо передачі міжбюджетних трансфертів протиправною, не звернув уваги на об`єктивні причин неперерахування коштів за договором у березні-липні 2018, на які вказував відповідач.
14.4. Відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував доводи апеляційної скарги, в якій Менська міська рада наголошувала, що "рішення суду в частині "зобов`язати Менську міську раду у повному обсязі виконувати" (звучить як дія в майбутньому часі) рішення Менської міської ради від 30.12.2017 року "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік" щодо надання міжбюджетних трансфертів до районного бюджету, суперечить приписам процесуального права, оскільки судове рішення має бути наслідком правового регулювання і воно не може обмежувати волю відповідача в майбутньому, зважаючи на те, що міська рада має право змінювати рішення про бюджет. Рішення суду в частині "дотримуватись" (звучить як дія в майбутньому часі) умов Договору №1 від 22.01.2018, щодо передачі міжбюджетних трансфертів для співфінансування закладів гуманітарної та соціальної сфери Менського району" прийняте з порушенням, оскільки суд об`єктивно не має можливості встановити наперед чи будуть порушуватися права Менської районної ради та, відповідно, чи погребуватимуть вони захисту в майбутньому. Кодекс адміністративного судочинства України не встановлює можливості захисту порушених прав та інтересів осіб на майбутнє, а судове рішення не повинно містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та про зобов`язання відповідача вчинити чи утриматись від вчинення певних дій на майбутнє.
14.5. Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували доводи Менської міської ради щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог про визнання бездіяльності протиправною, оскільки Менська міська рада здійснила всі передбачені заходи щодо виконання свого рішення "Про бюджет Менської міської об`єднаної територіальної громади на 2018 рік". Так, Менською міською радою після ухвалення рішення у справі № 2540/2680/18 від 08.11.2018 були здійснені міжбюджетні трансферти згідно з Договором. На момент розгляду справи № 2540/2680/18 в апеляційному суді зобов`язання відповідача перед Менською районною державною адміністрацією виконані у повному обсязі, що підтверджується Актом звірки помісячних взаєморозрахунків за Договором № 1 від 22.01.2018 щодо міжбюджетних трансфертів, що укладений між Менською районною радою та Менською міською радою від 19.02.2019 (копія міститься в матеріалах справи). З огляду на це скаржник вважає, що права та законні інтереси позивача не порушуються, а, відтак, у суду апеляційної інстанції були відсутні підстави для визнання бездіяльності Менської міської ради протиправною.
14.6. Також, на думку скаржника, оскільки Менською міською радою шляхом перерахування міжбюджетних трансфертів у 2018 році були повністю сплачені всі суми за договором та на момент розгляду справи в апеляційному суді зобов`язання відповідача перед Менською районною державною адміністрацією були виконані в повному обсязі, з огляду на положення пункту 8 частини 1 статті 238 КАС України, провадження у справі підлягало закриттю судом апеляційної інстанції.
15. Менська районна державна адміністрація, Менська районна рада та Фінансове управління Менської районної державної адміністрації у відзивах на касаційну скаргу вказують на її безпідставність та просять залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
16. Згідно з пунктом 16 частини першої статті 4 КАС України адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері й укладається на підставі закону: а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень; б) для делегування публічно-владних управлінських функцій; в) для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; г) замість видання індивідуального акта; ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.
Метою адміністративних договорів здебільшого є реалізація публічних інтересів, в той час як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов`язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи господарських договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. Отже, зміст адміністративного договору відрізняє його від господарських угод, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності.
17. Статтею 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
18. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.19 Конституції України).
19. Статтями 142, 143 Конституції України гарантовано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
20. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР від 21.05.1997.
21. Статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста-самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.