ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 березня 2020 року
м. Київ
Справа № 910/10806/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
головуючого - Пількова К. М., суддів: Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,
за участю секретаря судового засідання - Жураховської Т. О.,
учасники справи:
позивач - Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України"
представник позивача - не з`явився
відповідач - Міністерство інфраструктури України
представник відповідача - не з`явився
розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" на ухвалу Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 (суддя Турчин С. О.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 26.11.2019 (головуючий суддя Ткаченко Б. О., судді Гаврилюк О. М., Майданевич А. Г.) у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Міністерства інфраструктури України про скасування актів та зобов`язання вчинити дії.
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. 09.08.2019 Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" (далі - Позивач, Авіакомпанія, МАУ) звернулося до Міністерства інфраструктури України (далі - Відповідач, Мінінфраструктури) з позовом про визнання незаконним та скасування наказу № 168 від 18.03.2019 "Про здійснення державно-приватного партнерства"; наказу № 373 від 21.05.2019 "Про створення комісії з питань проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту "Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту "Бориспіль"; наказу № 538 від 10.07.2019 "Про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту "Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту "Бориспіль"; зобов`язання Мінінфраструктури прийняти рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту "Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту "Бориспіль" на умовах концесії.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в порушення документів Міжнародної організації цивільної авіації Мінінфраструктури прийняло рішення про реалізацію інвестиційного плану з розвитку вантажного терміналу аєропорту "Бориспіль" на умовах державно-приватного партнерства (далі - ДПП) за відсутності попередніх консультацій між ДП МА "Бориспіль" та авіаперевізниками, включаючи Авіакомпанію, для якої цей аеропорт є базовим та яка є споживачем послуг з обробки вантажів та пошти. Мінінфраструктури протиправно визнало неможливим здійснення ДПП за Проектом на підставі договору концесії, всі дії Мінінфраструктури, пов`язані з ініціюванням ДПП, вибором приватного партнера, підготовкою до укладення, визначення змісту договору, укладенням та виконанням договорів, укладених в рамках здійснення ДПП, мали здійснюватися в порядку, визначеному Законом України "Про концесії". В порушення пункту 12 Порядку проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 384 (далі - Порядок), рішення Мінінфраструктури про проведення конкурсу, оформлене наказом № 538, не містить інформації, вказаної в пункті 6 Порядку, отже цей наказ не відповідає вимогам законодавства. Відсутність в конкурсній документації вимог про наявність у приватного партнера сертифіката відповідності на здійснення діяльності в сфері обслуговування пошти і вантажу та відповідного договору з аеропортом порушує законні інтереси МАУ на безперервне користування аеропортом "Бориспіль" з метою здійснення повітряних перевезень. Також конкурсна документація не містить інформації, передбаченої пунктом 15 Порядку, що позбавляє МАУ можливості підготувати коректну конкурсну пропозицію щодо Проекту. Накази Мінінфраструктури № 168, № 373, № 538 суперечать нормам чинного законодавства, оскільки відсутність даних про земельні ділянки, що мають бути надані для реалізації проекту, унеможливлює подачу конкурсної пропозиції в частині будівництва нового вантажного терміналу з огляду на відсутність інформації про площу ділянки, на якій цей об`єкт буде розміщений. Умови конкурсу щодо того, що претендент має відповідати вимогам, необхідним для реалізації проекту, зміст та умови реалізації якого визначив інший потенційний претендент (ТОВ "Сілк Вей Карго Юа") є дискримінаційними, оскільки для осіб, які не були ініціаторами пропозиції щодо здійснення проекту встановлені менш сприятливі умови, ніж для особи, яка виступила ініціатором пропозиції, що свідчить про вчинення заборонених дискримінаційних дій стосовно МАУ як претендента на участь у конкурсі. Авіакомпанія в розумінні Закону України "Про державно-приватне партнерство" та Поряду може бути претендентом на участь у конкурсі для здійснення ДПП щодо проекту, тому має законний інтерес на участь в оголошеному конкурсі.
2. Короткий зміст рішення судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. 17.09.2019 Господарський суд міста Києва ухвалою, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 26.11.2019, відмовив у задоволенні клопотання МАУ про витребування доказів; задовольнив клопотання Мінінфраструктури про закриття провадження у справі; провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
2.2. Судові рішення мотивовані тим, що, приймаючи рішення про здійснення державно-приватного партнерства чи про недоцільність його здійснення, про проведення конкурсу та затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера, Мінінфраструктури здійснює публічно-владні управлінські функції щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного транспорту. Також, суди вказали, що положенням частини восьмої статті 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" передбачено можливість оскарження наказів міністерства або їх окремих частин фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Суди встановили, що на час звернення з позовом у цій справі конкурс на виконання наказу Мінінфраструктури № 538 не відбувся, договір з переможцем не укладався, тому відсутні підстави для висновку про те, що спірні правовідносини пов`язані з укладенням договору.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Позивач (Скаржник) подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду міста Києва від 17.09.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 26.11.2019, передати справу до Господарського суду міста Києва для продовження розгляду.
4. Доводи Скаржника, викладені в касаційній скарзі
4.1. Суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що спір виник з публічно-правових відносин і має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
4.2. Відповідно до положень статей 8, 22 Господарського кодексу України (далі - ГК України), статті 1 Закону України "Про управління об`єктами державної власності", статей 13- 17 Закону України "Про державно-приватне партнерство", а також розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.03.2011 № 265-р, приймаючи рішення про здійснення державно-приватного партнерства, оголошення та проведення конкурсу з визначення приватного партнера, які є предметом оскарження, Мінінфраструктури реалізує права держави як власника майна, отже в цьому випадку безпосередньо виконує організаційно-розпорядчі повноваження, як це визначено статтею 22 ГК України.
4.3. У постанові від 04.09.2018 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних функцій саме в тих правовідносинах, в яких виник спір. Однак, у спірних правовідносинах відсутня юридична нерівність сторін, оскільки оскаржувані рішення Мінінфраструктури не є обов`язковими до виконання іншими учасниками, в тому числі й МАУ, а лише призводять до певних прав, зокрема, права на подання заявки на участь в конкурсі, подання конкурсної пропозиції, при цьому Мініінфраструктури є рівноправним суб`єктом права власності та не виконує жодних владних функцій щодо суб`єктів, які претендують на укладення договору в рамках здійснення ДПП щодо проекту. Отже, між сторонами виникли правовідносини, які характеризуються рівністю учасників, що виключає підсудність спору адміністративному суду.
4.4. Цей спір щодо рішень Мінінфраструктури, які стосуються процедур розпорядження державним майном та укладення договору в рамках державно-приватного партнерства, має вирішуватися господарськими судами в порядку, встановленому ГПК України, оскільки вказані рішення не містять жодних приписів, які були б обов`язковими для інших суб`єктів, отже не призводять до адміністративних правовідносин, що судами не враховано.
4.5. Суди попередніх інстанцій не врахували, що в спорах, які виникають при укладенні договору, наявність укладеного договору не є обов`язковою умовою, це так звана категорія "переддоговірних спорів". Прийнявши рішення про здійснення державно-приватного партнерства шляхом укладення договору, Мінінфраструктури розпочало процедуру укладення майбутнього договору, під час якого і виник цей спір.
5. Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5.1. 12.03.2020 Міністерство подало відзив на касаційну скаргу, в якому скаргу просить залишити без задоволення, прийняті у справі судові рішення залишити без змін.
5.2. Одночасно Міністерство подало заяву про розподіл судових витрат, в якій просить понесені ним судові витрати на загальну суму 23 грн стягнути з Позивача.
6. Позиція Верховного Суду
6.1. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
6.2. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
6.3. Поняття "суд, встановлений законом" містить, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
6.4. Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин.
6.5. Відповідно до частин першої, другої статті 4 ГПК України право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.
Юридичні особи та фізичні особи підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
6.6. Предметна та суб`єкта юрисдикція господарських судів, тобто сукупність повноважень господарських судів щодо розгляду справ, віднесених до їх компетенції, визначена статтею 20 ГПК України. Так, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: 1) справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; 2) справи у спорах щодо приватизації майна, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду; 3) справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів; 4) справи у спорах, що виникають з правочинів щодо акцій, часток, паїв, інших корпоративних прав в юридичній особі, крім правочинів у сімейних та спадкових правовідносинах; 5) справи у спорах щодо цінних паперів, в тому числі пов`язані з правами на цінні папери та правами, що виникають з них, емісією, розміщенням, обігом та погашенням цінних паперів, обліком прав на цінні папери, зобов`язаннями за цінними паперами, крім боргових цінних паперів, власником яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та векселів, що використовуються у податкових та митних правовідносинах; 6) справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; 7) справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності; 8) справи про банкрутство та справи у спорах з майновими вимогами до боржника, стосовно якого відкрито провадження у справі про банкрутство, у тому числі справи у спорах про визнання недійсними будь-яких правочинів (договорів), укладених боржником; стягнення заробітної плати; поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника, за винятком спорів про визначення та сплату (стягнення) грошових зобов`язань (податкового боргу), визначених відповідно до Податкового кодексу України, а також спорів про визнання недійсними правочинів за позовом контролюючого органу на виконання його повноважень, визначених Податковим кодексом України; 9) справи за заявами про затвердження планів санації боржника до відкриття провадження у справі про банкрутство; 10) справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; 11) справи про оскарження рішень третейських судів та про видачу наказу на примусове виконання рішень третейських судів, утворених відповідно до Закону України "Про третейські суди", якщо такі рішення ухвалені у спорах, зазначених у цій статті; 12) справи у спорах між юридичною особою та її посадовою особою (у тому числі посадовою особою, повноваження якої припинені) про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі діями (бездіяльністю) такої посадової особи, за позовом власника (учасника, акціонера) такої юридичної особи, поданим в її інтересах; 13) вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами; 14) справи у спорах про захист ділової репутації, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем або самозайнятою особою; 15) інші справи у спорах між суб`єктами господарювання; 16) справи за заявами про видачу судового наказу, якщо заявником та боржником є юридична особа або фізична особа-підприємець.
6.7. З дати набрання чинності ГПК України в редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII одним із критеріїв віднесення справ до господарської юрисдикції визначено наявність між сторонами саме господарських правовідносин, а також впроваджено підхід щодо розмежування юрисдикції залежно від предмета правовідносин, а не лише від суб`єктного складу сторін.
Отже, ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих ЦК України, ГК України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин, наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом, відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Наведена правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 910/8729/18.
6.8. Предметом позову у цій справі є вимоги про визнання незаконними та скасування наказів Мінінфраструктури № 168 від 18.03.2019 "Про здійснення державно-приватного партнерства"; № 373 від 21.05.2019 "Про створення комісії з питань проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту "Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту "Бориспіль"; Мінінфраструктури № 358 від 10.07.2019 "Про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту "Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту "Бориспіль"; а також зобов`язання Мінінфраструктури прийняти рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо проекту "Реконструкція існуючого та створення нового вантажного терміналу в аеропорту "Бориспіль" на умовах концесії.
6.9. Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги Авіакомпанія посилається на те, що Мінінфраструктури прийняло рішення про здійснення державно-приватного партнерства без проведення попередніх консультацій з авіаперевізниками, у тому числі з ним; Мінінфраструктури неправильно обрало форму здійснення державно-приватного партнерства; висновок та зміст рішення Мінінфраструктури не відповідають вимогам законодавства; конкурсна документація не містить обов`язкових реквізитів та кваліфікаційних вимог щодо наявності у переможця конкурсу сертифіката відповідності на здійснення діяльності в сфері обслуговування пошти та вантажу і генеральної угоди з аеропортом, а також не містить даних про земельні ділянки, на яких розташовані (будуть розташовані) об`єкти державно-приватного партнерства; мала місце дискримінація претендентів на участь у конкурсі.
6.10. Згідно з частиною третьою статті 22 ГК України повноваження суб`єктів управління у державному секторі економіки - Кабінету Міністрів України, міністерств, інших органів влади та організацій щодо суб`єктів господарювання визначаються законом.
6.11. Частиною першою статті 13 Закону України "Про державно-приватне партнерство" передбачено, що рішення про здійснення державно-приватного партнерства чи про недоцільність його здійснення, про проведення конкурсу та затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера приймаються щодо об`єктів державної власності - центральним органом виконавчої влади, що здійснює відповідно до закону функції з управління відповідними об`єктами державної власності, а якщо такого органу не визначено - Кабінетом Міністрів України.