ПОСТАНОВА
Іменем України
27 березня 2020 року
Київ
справа №826/12407/15
адміністративне провадження №К/9901/15247/18
№К/9901/15246/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Дашутіна І. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Державного підприємства "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Міністерство фінансів України, Міністерства інфраструктури України, про визнання протиправною та нечинною постанови, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2016 (колегія суддів у складі: Губської О. А., Парінова А.Б., Беспалова О. О.), -
ВСТАНОВИВ:
Обставини справи
У червні 2015 року Державне підприємство "Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" (далі - позивач, ДП "НАЕК "Енергоатом") звернулося до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ, Уряд), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Міністерство фінансів України, Міністерства інфраструктури України, в якому просило визнати протиправною та нечинною постанову КМУ від 24.12.2014 № 710 "Про внесення змін до Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями".
Позовні вимоги мотивовано тим, що дана постанова прийнята відповідачем із перевищенням передбачених Конституцією України та законами України повноважень, також позивач зазначив про її невідповідність актам вищої юридичної сили. Крім того, звернув увагу суду на несприятливі фінансові наслідки для нього, обумовлені прийняттям оскаржуваної постанови.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 16.11.2015 у задоволенні адміністративного позову відмовив повністю.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що визначення порядку розрахунку частини чистого прибутку (доходу) віднесено чинним законодавством до компетенції Кабінету Міністрів України, який наділений повноваженнями видавати обов`язкові для виконання акти нормативного характеру видаються у формі постанов, отже суд дійшов висновку, що оскаржуваний акт прийнятий відповідачем у межах наданих йому повноважень. Також суд зазначає, що Правила (стандарти) бухгалтерського обліку визначають загальні правила ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності, але не регулюють питання розрахунку частини чистого прибутку (доходу), яка має перераховуватися державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями до Державного бюджету України. При цьому суд звертає увагу на те, що, як Закон України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" так і інші нормативно-правові акти не містять визначення поняття "чистий прибуток (дохід)". З огляду на зазначене суд не прийняв посилання позивача, як на обґрунтування позовних вимог, на порушення оскаржуваною постановою єдиних для всіх Правил (стандартів) бухгалтерського обліку. З аналізу змін внесених оскаржуваною постановою до Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, затвердженого постановою КМУ від 23.02.2011 № 138 судом першої інстанції встановлено, що ними не змінено базу та розмір відрахування державними підприємствами частини прибутку (доходу), які визначені статтею 11-1 Закону України "Про управління об`єктами державної власності", а лише конкретизовано визначення поняття "чистий прибуток (дохід)" та сформовано його за рахунок показників передбачених Правилами (стандартами) бухгалтерського обліку, а саме, "чистого фінансового результату (прибутку/збитку)" та частини "сукупного доходу", що виникає внаслідок дооцінки необоротних активів підприємства та деталізовано порядок розрахунку чистого прибутку (доходу) за 2014 рік. Поряд із цим, під час вирішення спору, судом не встановлено обставин невідповідності оскаржуваної постанови актам вищої юридичної сили.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2016 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2015 скасовано та прийнято нову, якою позов ДП "НАЕК "Енергоатом" задоволено: визнано незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову КМУ від 24.12.2014 № 710 "Про внесення змін до Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями"; зобов`язано Кабінет Міністрів України у порядку, визначеному частиною одинадцятою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) опублікувати резолютивну частину постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2016 у виданні, у якому цей акт було офіційно оприлюднено.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що під час прийняття спірної постанови, Кабінетом Міністрів України була порушена процедура прийняття актів Кабінету Міністрів, яка передбачена Регламентом Кабінету Міністрів України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою те, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Прийняття рішень КМУ здійснюється виключно на засіданні Уряду і являє собою процес формування та прийняття актів виконавчої влади на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції і законів України. Акти КМУ є результатом волевиявлення членів Уряду і приймаються на колегіальній основі. Відповідно до Регламенту КМУ члени КМУ є суб`єктами правовідносин. Враховуючи, що Регламент КМУ регулює процедурні питання діяльності КМУ, скаржник вважає, що він не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства у випадку звернення із позовом фізичних чи юридичних осіб через відсутність у таких ситуаціях ознак суб`єкта правовідносин.
Також не погоджуючись з прийнятим рішенням суду апеляційної інстанції касаційну скаргу подало Міністерство фінансів України. В ній, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що визначення порядку розрахунку частини чистого прибутку (доходу) віднесено чинним законодавством до компетенції КМУ, який наділений повноваженнями видавати обов`язкові для виконання акти нормативного характеру. Міністерство фінансів України було головним розробником проекту постанови № 710. Зазначеною постановою не змінено базу та розмір відрахування до бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними підприємствами, оскільки особливості відрахування державними підприємствами частини прибутку (доходу) встановлено Законом України "Про управління об`єктами державної власності". Скаржник наголошує, що постанова № 710 уточнює порядок формування чистого прибутку (доходу) державних унітарних підприємств та їх об`єднань відповідно до національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку, з якого визначається частина, що перераховується зазначеними підприємствами до бюджету та не встановлю\ новий або особливий порядок.
Позиція інших учасників справи
ДП "НАЕК "Енергоатом" у відзивах на касаційні скарги КМУ та Міністерства фінансів України просить залишити їх без задоволення.
Міністерство інфраструктури України заяву про приєднання до касаційних скарг або відзиву на них не надало.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 04.03.2016 відкрив касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2016. Відмовив в зупиненні виконання оскаржуваного судового рішення.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.04.2016 відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства фінансів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2016. Об`єднано в одно касаційне провадження касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2016
Ухвалою Верховного Суду від 26.03.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач відповідно до Статуту ДП "НАЕК "Енергоатом", затвердженого наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 08.04.2013 № 156, заснований на державній формі власності та належить до сфери управління Міністерства енергетики та вугільної промисловості України. Згідно з пунктом 9.7 зазначеного Статуту позивач відраховує та сплачує до державного бюджету частину прибутку відповідно до порядку та нормативу визначених законодавством.
24.12.2014 Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову № 710 "Про внесення змін до Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями" (далі - Постанова № 710), якою внесено зміни до Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, затвердженого постановою КМУ від 23.02.2011 № 138.
В пунктах 1 та 2 Змін, що вносяться до Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, затверджених зазначеною постановою, вказано наступне:
" 1. У пункті 1:
1) абзац перший після слів "бухгалтерського обліку" доповнити словами "як підсумок суми чистого фінансового результату (прибутку) та суми капіталу в дооцінках, яка підлягає перенесенню до нерозподіленого прибутку, з урахуванням того, що до такого підсумку також може бути включена частка нерозподіленого прибутку або невикористаних фондів, утворених внаслідок розподілу прибутку в обсязі, визначеному рішенням органу управління, за наявності фінансових ресурсів у підприємства";
2) доповнити пункт після абзацу третього новим абзацом такого змісту:
"Під час розрахунку чистого прибутку (доходу) за 2014 рік його розмір збільшується на суму дооцінки необоротних активів, яка підлягала перенесенню до нерозподіленого прибутку у звітні періоди 2010-2013 років, але не менше суми дооцінки необоротних активів, включеної до складу витрат у звітному періоді, які включають у тому числі амортизацію".
У зв`язку з цим абзаци четвертий і п`ятий вважати відповідно абзацами п`ятим і шостим.
2. Пункт 2 доповнити абзацом такого змісту:
"Центральні органи виконавчої влади, які виконують функції з управління майном державних підприємств, забезпечують перерахування до 29.12.2014 частини нерозподіленого прибутку та/або додаткового капіталу до загального фонду державного бюджету за переліком згідно з додатком."
Позивач, вважаючи, що Постанова № 710 прийнята незаконно, звернувся до суду із даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, ратифікованої Законом від 17.07.1997 № 475/97-ВР (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Згідно з частиною першою статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Відповідно до пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною третьою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною другою статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до частини восьмої статті 171 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.
Згідно з частиною одинадцятою статті 171 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини.
Приписами статті 20 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що Кабінет Міністрів України у сфері економіки та фінансів здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності. Кабінет Міністрів України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Положеннями підпункту "в" пункту 18 частини другої статті 5 Закону України від 21.09.2006 № 185-V "Про управління об`єктами державної власності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що здійснюючи управління об`єктами державної власності, Кабінет Міністрів України визначає порядок, зокрема, відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями.
Відповідно до частини першої статті 11-1 Закону України "Про управління об`єктами державної власності" державні унітарні підприємства (крім державного підприємства обслуговування повітряного руху України "Украерорух" відповідно до Закону України "Про приєднання України до Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів", державного підприємства із забезпечення функціонування дипломатичних представництв та консульських установ іноземних держав, представництв міжнародних міжурядових організацій в Україні Державного управління справами, а також державних підприємств "Міжнародний дитячий центр "Артек" і "Український дитячий центр "Молода гвардія") та їх об`єднання зобов`язані спрямувати частину чистого прибутку (доходу) до Державного бюджету України у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України: у розмірі 30 відсотків - державні унітарні підприємства, що є суб`єктами природних монополій, та державні унітарні підприємства, плановий розрахунковий обсяг чистого прибутку яких перевищує 50 мільйонів гривень; у розмірі 15 відсотків - інші державні унітарні підприємства.
Згідно абзацу 1 пункту 1 Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями, затвердженого постановою КМУ від 23.02.2011 № 138 (далі - Порядок № 138, у редакції до внесення змін Постановою № 710) частина чистого прибутку (доходу), що відраховується державними унітарними підприємствами та їх об`єднаннями (крім державного підприємства обслуговування повітряного руху України "Украерорух" відповідно до Закону України "Про приєднання України до Багатосторонньої угоди про сплату маршрутних зборів", державного підприємства із забезпечення функціонування дипломатичних представництв та консульських установ іноземних держав, представництв міжнародних міжурядових організацій в Україні Державного управління справами, а також державних підприємств "Міжнародний державний центр "Артек" і "Український дитячий центр "Молода гвардія") до державного бюджету за відповідний період, визначається виходячи з обсягу чистого прибутку (доходу), розрахованого згідно з положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку, у розмірі: 30 відсотків - державними підприємствами, що є суб`єктами природних монополій, та державними підприємствами, плановий розрахунковий обсяг чистого прибутку яких перевищує 50 млн. гривень; 15 відсотків - іншими державними унітарними підприємствами.
Приписами статті 1 Закону України від 16.07.1999 № 996-XIV "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що бухгалтерський облік - процес виявлення, вимірювання, реєстрації, накопичення, узагальнення, зберігання та передачі інформації про діяльність підприємства зовнішнім та внутрішнім користувачам для прийняття рішень; фінансова звітність - бухгалтерська звітність, що містить інформацію про фінансове становище, результати діяльності та рух грошових коштів підприємства за звітний період.
Згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" бухгалтерський облік є обов`язковим видом обліку, який ведеться підприємством. Фінансова, податкова, статистична та інші види звітності, що використовують грошовий вимірник, ґрунтуються на даних бухгалтерського обліку.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" регулювання питань методології бухгалтерського обліку та фінансової звітності здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики, який затверджує національні положення (стандарти) бухгалтерського обліку, інші нормативно-правові акти щодо ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності.
Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 № 446/2011, яке було чинним на час виникнення спірних правовідносин, Міністерство фінансів України (Мінфін України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінфін України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, а також податкової і митної політики (крім адміністрування податків, зборів, митних платежів та реалізації податкової і митної політики), політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, випуску і проведення лотерей, організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку, у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.