ПОСТАНОВА
Іменем України
26 березня 2020 року
Київ
справа №817/215/18
адміністративне провадження №К/9901/63368/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23.04.2018 (головуючий суддя - С.А. Борискін)
та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2018 (головуючий суддя - Л.В. Кузьменко, судді - Т.В. Іваненко, К.С. Франовська)
у справі № 817/215/18
за позовом ОСОБА_1
до Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області, Виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області Дяченка М.М.
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненького району Рівненської області Дяченко М.М. (далі відповідач-1), Зорянської сільської ради Рівненького району Рівненської області (далі відповідач-2), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
1) визнати протиправною бездіяльність виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області Дяченко М.М., яка полягає у не здійсненні об`єктивної, всебічної перевірки заяви від 25.09.2017 позивача про прийняття з 27.09.2017 на посаду заступника голови Зорянської сільської ради та надання відповідачем-1 відповіді №2040/0212/17 від 20.10.2017 не по суті заяви, без наведення у відповіді результатів перевірки заяви і суті прийнятого рішення;
2) зобов`язати відповідача-1, виконуючого повноваження голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області Дяченко М.М. здійснити об`єктивну, всебічну перевірку заяви позивача від 25.09.2017 про прийняття з 27.09.2017 на посаду заступника голови Зорянської сільської ради та надати на заяву відповідь по суті, із наведенням у відповіді результатів перевірки заяви і суті прийнятого рішення;
3) визнати протиправною бездіяльність відповідача-1, яка полягає у не наданні відповіді не пізніше 15 днів від дня отримання заяви від 25.09.2017 без додаткового її вивчення;
4) визнати протиправною бездіяльність відповідача-1, яка полягає у не винесенні у передбаченому законодавством порядку і строки пропозиції відповідачу-2 щодо кандидатури позивача на посаду заступника голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області;
5) визнати протиправним та скасувати рішення відповідача-2 від 11.10.2017 №866;
6) зобов`язати відповідача-1 у передбаченому законодавством порядку і строки внести пропозицію відповідачу-2 щодо кандидатури позивача на посаду заступника голови Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області;
7) визнати протиправною бездіяльність відповідача-2, Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області, яка полягає у неповідомленні позивача в письмовій формі не пізніше 5 робочих днів з дня отримання запиту на публічну інформацію про продовження строку розгляду запиту та про надання копій запитуваних документів протягом 5 робочих днів з дати надходження оплати на рахунок Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що відповідач-1 всупереч вимогам статті 38 Конституції України, статті 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", частини другої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування" не провів належну перевірку заяви позивача про прийняття на роботу та не вніс на розгляд сільської ради пропозицію щодо призначення на посаду заступника голови Зорянської сільської ради ОСОБА_1, порушивши його право на доступ до служби в органах місцевого самоврядування. Зазначає, що відповідь на заяву від 25.09.2017 була надана ОСОБА_1 лише 20.10.2017, тобто з порушенням 15-денного строку розгляду як то передбачено Законом України "Про звернення громадян". Вважає, що оскільки його кандидатура сесією ради не розглядалась, рішення Зорянської сільської ради від 11.10.2017 № 866 про призначення на посаду заступника голови з питань діяльності виконавчого комітету ОСОБА_2 є протиправним. Крім того зазначає, що відповідач-1 не надіслав позивачу письмове повідомлення про продовження строку розгляду його запиту на публічну інформацію від 15.11.2017, чим порушив вимоги частини четвертої статті 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23.04.2018, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29.08.2018, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
4. При прийнятті рішень суди попередніх інстанцій прийшли до висновку, що відповідачами доведено правомірність своїх дій та рішень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить рішення судів скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що подав заяву 25.09.2017 про прийняття на посаду, яку з наступного дня, 26.09.2017, звільнила ОСОБА_3, позивач реалізував своє право на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування і власний розсуд сільського голови при вирішенні питання про подання на розгляд сесії іншої кандидатури при наявності нерозглянутої заяви позивача, був обмежений вимогами частини другої статті 38 Конституції України та статті 4 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", з яких випливає обов`язок відповідача-1 у дотриманні прав позивача щодо права кожного на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування та статті 22 Кодексу законів про працю України щодо заборони необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу. Зазначає, що вирішуючи вимогу про визнання протиправною бездіяльності відповідача-1 щодо ненадання відповіді не пізніше п`ятнадцяти днів від дня отримання заяви від 25.09.2017 без додаткового її вивчення, суди не застосували до правовідносин положень Закону України "Про інформацію" субсидіарно Закону України "Про звернення громадян".
Позиція інших учасників справи
7. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 17.10.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
9. Ухвалою Верховного Суду від 23.03.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. Відповідно до рішень Зорянської сільської ради від 15.06.2017 № 699, від 10.08.2017 № 781, від 11.10.2017 № 865 та від 02.02.2018 № 1011 повноваження Зорянського сільського голови тимчасово покладені на секретаря Зорянської сільської ради Дяченка М.М.
11. 12.09.2017 заступником сільського голови ОСОБА_3 подано заяву про дострокове припинення її повноважень як заступника сільського голови з питань діяльності виконавчого комітету сьомого скликання за згодою сторін.
12. 25.09.2017 ОСОБА_1 подав заву на ім`я в.о. голови Зорянської сільської ради Дяченка М.М. про прийняття на роботу на посаду заступника голови Зорянської сільської ради.
13. Рішенням Зорянської сільської ради від 26.09.2017 № 864 були достроково припинені повноваження заступника сільського голови з питань діяльності виконавчого комітету Зорянської сільської ради сьомого скликання ОСОБА_3 з 26.09.2017 за згодою сторін у зв`язку з поданою заявою.
14. 20.10.2017 за № 2040/0212/17 відповідач-1 надіслав ОСОБА_1 лист, у якому з покликанням на статтю 51 Закону України "Про місцеве самоврядування" та статтю 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" роз`яснив, що особи на посади заступників сільських голів не обираються територіальною громадою, не визначаються на конкурсній основі, а затверджуються за іншою процедурою, передбаченою законодавством України, а саме: персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.
15. 15.11.2017 ОСОБА_1 подав до відповідача-1 запит про надання публічної інформації:
- копії статуту територіальної громади, копію регламенту ради;
- інформацію про кількість сесій Зорянської сільської ради за період з 25.09.2017 по 14.11.2017, пропозицій щодо усіх питань, винесених на розгляд цих сесій;
- копії протоколів пленарних засідань сесій сільської ради, копії рішень ради за цей період, в тому числі про затвердження порядку денного сесій та з інших процедурних питань.
16. 20.11.2017 за № 2252/02-12/17 позивачу був надісланий лист про продовження відповідачем строку розгляду інформаційного запиту позивача.
17. 26.12.2017 за № 2492/0212/17 відповідач-1 повідомив ОСОБА_1 про задоволення інформаційного запиту позивача та роз`яснив, що рішенням відповідача-2 від 15.11.2017 № 920 затверджено "Порядок відшкодування фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію". У зв`язку з цим позивачеві було запропоновано надати письмову згоду на оплату, після чого йому буде надісланий відповідний рахунок.
18. Не погоджуючись з діями та рішеннями відповідачів щодо неналежного розгляду заяви від 25.09.2017 про призначення його на посаду заступника сільського голови, рішенням ради від 11.10.2017 № 866 про призначення на посаду ОСОБА_2, ненадісланням йому засобами поштового зв`язку листа про продовження строку розгляду інформаційного запиту, ОСОБА_1 звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
21. Згідно із частиною першою статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування" повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації.
22. Частиною другою статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування" передбачено, що у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
23. Відповідно до частини п`ятої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради.
24. Згідно із частинами першою та другою статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування" виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою.
Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.
25. Частиною другою статті 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.