Постанова
Іменем України
20 березня 2020 року
м. Київ
справа № 488/2649/16-ц
провадження № 61-38492св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), Карпенко С. О., Тітова М. Ю.,
учасники справи:
позивач - керівник Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації,
відповідачі: Миколаївська міська рада, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3,
треті особи: Державне підприємство "Миколаївське лісове господарство", Виконавчий комітет Миколаївської міської ради,
провівши у порядку письмового провадження попередній розгляд справи за касаційною скаргою представника ОСОБА_3 - ОСОБА_4 на рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 06 листопада 2017 року у складі судді Селіщевої Л. І. та постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 15 травня 2018 року у складі колегії суддів: Кушнірової Т. Б., Базовкіної Т. М., Яворської Ж. М.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
У липні 2016 року керівник Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, третя особа - Державне підприємство "Миколаївське лісове господарство" (далі - ДП "Миколаївське лісове господарство"), про визнання незаконними та скасування окремих пунктів рішень міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та її витребування, посилаючись на те, що пунктом 37 розділу І рішення Миколаївської міської ради від 08 листопада 2007 року № 17/40 ОСОБА_1 було надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000 кв. м за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" з метою передачі її у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд по АДРЕСА_1 . Пунктами 17, 17.2 розділу ІV рішення Миколаївської міської ради від 14 березня 2008 року № 22/57 було затверджено проект землеустрою та передано у власність ОСОБА_1 зазначену земельну ділянку, зараховано її за функціональним використанням до земель житлової забудови для будівництва та обслуговування житлового будинку. На підставі вказаного рішення Миколаївської міської ради та постанови Ленінського районного суду міста Миколаєва від 10 жовтня 2008 року у справі № 2-а-1260/2008 ОСОБА_1 отримала державний акт серії ЯЗ № 139482 від 04 листопада 2008 року на право власності на земельну ділянку з кадастровим номером 4810136600:05:001:0022. В подальшому на підставі договору купівлі-продажу від 17 жовтня 2013 року № 1976 ОСОБА_1 відчужила зазначену земельну ділянку ОСОБА_2, яка, у свою чергу, подарувала її ОСОБА_3 на підставі договору дарування від 04 лютого 2016 року № 126. Спірна ділянка відноситься до земель державного лісового фонду та була передана у власність фізичній особі без її вилучення в належного користувача - ДП "Миколаївське лісове господарство", з порушенням встановленої процедури зміни її цільового призначення, без узгодження з органом виконавчої влади з питань лісового господарства та без проведення державної експертизи проекту землеустрою. Враховуючи викладене, керівник Миколаївської місцевої прокуратури № 2 просив суд: визнати незаконним та скасувати пункт 37 розділу І рішення Миколаївської міської ради від 08 листопада 2007 року № 17/40; визнати незаконним та скасувати пункти 17, 17.2 розділу ІV рішення Миколаївської міської ради від 14 березня 2008 року № 22/57; визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 139482 від 04 листопада 2008 року, виданий ОСОБА_1 ; витребувати зазначену земельну ділянку з незаконного володіння ОСОБА_3 на користь держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.
Миколаївська міська рада та ДП "Миколаївське лісове господарство" подали до суду заяви, за змістом яких підтримали позовні вимоги та просили їх задовольнити.
Ухвалою Корабельного районного суду міста Миколаєва від 08 вересня 2017 року, внесеною до журналу судового засідання, Виконавчий комітет Миколаївської міської ради залучено до участі у справі як третю особу.
Рішенням Корабельного районного суду міста Миколаєва від 06 листопада 2017 року позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 37 розділу 1 рішення Миколаївської міськради від 08 листопада 2007 року № 17/40. Визнано незаконним та скасовано пункти 17 та 17.2 розділу 4 рішення Миколаївської міськради від 14 березня 2008 року № 22/57. Визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 139482, виданий ОСОБА_1 04 листопада 2008 року, зареєстрований у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 010800101858. Витребувано з чужого незаконного володіння ОСОБА_3 земельну ділянку площею 1 000 кв. м з кадастровим номером 4810136600:05:001:0022, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, на користь держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації. Стягнуто з Миколаївської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на користь прокуратури Миколаївської області судовий збір у розмірі по 1 855,17 грн з кожного.
Рішення місцевого суду мотивоване тим, що спірна земельна ділянка державного лісового фонду надавалася ОСОБА_1 для цілей, не пов`язаних з веденням лісового господарства і використанням лісових ресурсів, що фактично свідчить про зміну її цільового призначення, тому проект відведення мав бути погоджений органом виконавчої влади з питань лісового господарства та мала бути проведена обов`язкова державна експертиза проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Зазначена земельна ділянка була вилучена у законного землекористувача ДП "Миколаївське лісове господарство" поза його волею, з перевищенням повноважень Миколаївської міської ради, за відсутності висновку спеціально уповноваженого органу лісового господарства та висновку державної експертизи землевпорядної документації. Тому оспорювані прокурором пункти рішень Миколаївської міської ради підлягають визнанню незаконними та скасуванню. Оскільки вищевказані пункти рішень Миколаївської міської ради були прийняті з порушенням вимог законодавства, то укладений на їх підставі договір купівлі-продажу та договір дарування спірної земельної ділянки є недійсними з підстав, передбачених частиною першою статті 203, статті 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Виходячи з того, що спірна земельна ділянка вибула з державної власності протиправно та внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування незаконних рішень, суд вважав необхідним витребувати її з чужого незаконного володіння ОСОБА_3 та передати у власність держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації.
Постановою Апеляційного суду Миколаївської області від 15 травня 2018 року апеляційні скарги ОСОБА_3 та її представника ОСОБА_4, представника ОСОБА_2 - ОСОБА_5 залишено без задоволення, рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 06 листопада 2017 року залишено без змін. Скасовано зупинення виконання рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 06 листопада 2017 року відповідно до ухвали Апеляційного суду Миколаївської області від 27 березня 2018 року.
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що висновки місцевого суду по суті вирішеного спору є правильними, підтверджуються наявними у справі доказами, яким суд дав належну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги не спростовують цих висновків і не свідчать про порушення судом норм матеріального та процесуального права.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи.
У червні 2018 року представник ОСОБА_3 - ОСОБА_4 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 06 листопада 2017 року та постанову Апеляційного суду Миколаївської області від 15 травня 2018 року в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення в частині витребування у ОСОБА_3 земельної ділянки площею 1 000 кв. м з кадастровим номером 4810136600:05:001:0022, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, передачі її у власність держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації та в частині стягнення з ОСОБА_3 на користь прокуратури Миколаївської області судового збору в розмірі 1 855,17 грн і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
Касаційна скарга представника ОСОБА_3 - ОСОБА_4 мотивована тим, що суди неповно з`ясували обставини справи, не дослідили в повному обсязі доказів і дійшли помилкового висновку про задоволення позову. Суди не звернули уваги на те, що у 2014 році земельну ділянку з кадастровим номером 4810136600:05:001:0022 було об`єднано в одну цілу з іншими земельними ділянками АДРЕСА_1 та споруджено на них господарську будівлю. Оскільки ОСОБА_3 добросовісно набула вказану земельну ділянку, належним чином зареєструвала право власності та використовувала її як свою, то суди неправильно застосували статтю 388 ЦК України і дійшли помилкових висновків про наявність підстав для її витребування у добросовісного набувача. Витребування у ОСОБА_3 спірної земельної ділянки є непропорційним втручанням в її право на мирне володіння своїм майном та, відповідно, порушенням статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
У серпні 2018 року Миколаївська обласна державна адміністрація та перший заступник прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації подали до Верховного Суду відзиви на касаційну скаргу, в яких просили залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, зазначивши про їх законність і обґрунтованість та безпідставність доводів скарги.
Рух справи в суді касаційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2018 року відкрито касаційне провадження в цій справі, витребувано її матеріали з Корабельного районного суду міста Миколаєва та зупинено виконання рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 06 листопада 2017 року в частині витребування у ОСОБА_3 земельної ділянки площею 1 000 кв. м з кадастровим номером 4810136600:05:001:0022, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 та передачі її у власність держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації та в частині стягнення з ОСОБА_3 на користь прокуратури Миколаївської області судового збору в розмірі 1 855,17 грн до закінчення касаційного провадження у справі.
20 серпня 2018 року справа № 488/2649/16-ц надійшла до Верховного Суду.
Позиція Верховного Суду.
Згідно з частиною третьою статті 3 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ". Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим (частина перша статті 263 ЦПК України).
Частиною першою статті 400 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що згідно з пунктом 37 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 08 листопада 2007 року № 17/40 ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000 кв. м за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство"з метою передачі її у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських споруд по АДРЕСА_1 .
Згідно з пунктами 17, 17.2 розділу 4 рішення Миколаївської міської ради від 14 березня 2008 року № 22/57 було затверджено проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1 000 кв. м за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" з віднесенням її до земель житлової забудови - для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель по АДРЕСА_1 . Надано ОСОБА_1 у власність зазначену земельну ділянку.
На підставі рішення Миколаївської міської ради від 14 березня 2008 року № 22/57 та постанови Ленінського районного суду міста Миколаєва від 10 жовтня 2008 року у справі № 2-а-1260/2008 ОСОБА_1 отримала державний акт серії ЯЗ № 139482 від 04 листопада 2008 року на право власності на земельну ділянку площею 1 000 кв. м, кадастровий номер 4810136600:05:001:0022, по АДРЕСА_1 . Вказаний державний акт зареєстровано у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 010800101858.
17 жовтня 2013 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 було укладено договір купівлі-продажу спірної земельної ділянки, а 04 лютого 2016 року вказана земельна ділянка перейшла у власність ОСОБА_3 на підставі нотаріально посвідченого договору дарування, про що в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зроблено відповідний запис.
Згідно з постановою Ради Міністрів Української РСР від 21 березня 1966 року № 234 "Про здійснення першочергових заходів по боротьбі з ерозією ґрунтів у Миколаївській області" державному лісовому фонду під заліснення і ведення лісового господарства було передано земельні угіддя в Миколаївській області за рахунок земель, вилучених у колгоспів та радгоспів, у тому числі й лісовий, до складу якого входить спірна ділянка. Ця земельна ділянка розташована у кварталі 43 урочища "Жовтневе" Миколаївського лісництва ДП "Миколаївське лісове господарство" на території земель лісового фонду, що підтверджено картографічними матеріалами, а саме кадастровою картою землекористування радгоспу ім. Карла Маркса, яка є частиною лісовпорядкувального планшету 1973 року.
Спірна земельна ділянка була надана ОСОБА_1 за рахунок земель, що віднесені до земель держлісфонду урочища "Жовтневе", квартал 43, та перебувала у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство", що підтверджується листом Українського державного проектного лісовпорядного виробничого об`єднання ВО "Укрдержліспроект" від 04 вересня 2014 року № 299, листом Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства № 138 від 15 лютого 2016 року, листом ДП "Миколаївське лісове господарство" від 15 лютого 2016 року № 43.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Частиною першою статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Згідно з частинами першою, другою статті 84 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації, центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, відповідно до закону.
Положеннями частини першої статті 116 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, або державних органів приватизації, або центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Порядок безоплатної приватизації громадянами земельних ділянок визначений статтею 118 ЗК України.
Відповідно до частин шостої-десятої статті 118 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання. Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву, а при передачі земельної ділянки фермерському господарству - також висновки конкурсної комісії, і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення. Проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін. Проект відведення земельної ділянки погоджується з органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури і охорони культурної спадщини та подається на розгляд відповідних місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування. Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.
Згідно з абзацом сьомим статті 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, обов`язковій державній експертизі підлягають проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Статтею 50 Закону України "Про землеустрій" в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок. Порядок складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частин першої, третьої статті 57 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до ЗК України. Зміна цільового призначення земельних лісових ділянок здійснюється за погодженням з органами виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центральних органів виконавчої влади з питань лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища.
Частинами першою, другою та четвертою статті 20 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для: визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель (стаття 21 ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Встановивши, що спірна ділянка відноситься до земель державного лісового фонду та була передана у власність ОСОБА_1 без її вилучення в належного користувача - ДП "Миколаївське лісове господарство", з порушенням передбаченої законодавством процедури зміни її цільового призначення, без погодження органів виконавчої влади з питань лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища та без проведення обов`язкової державної експертизи проекту землеустрою, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку про порушення Миколаївською міською радою вимог ЗК України при передачі зазначеної земельної ділянки у власність відповідачу, що є підставою для визнання незаконними та скасування оскаржуваних пунктів рішень Миколаївської міської ради.
Крім цього, правильними є висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Миколаївська міська рада не мала повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою з огляду на таке.
Відповідно до абзацу першого пункту 12 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Державні органи приватизації здійснюють розпорядження (крім відчуження земель, на яких розташовані об`єкти, що не підлягають приватизації) землями, на яких розташовані державні, в тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об`єкти незавершеного будівництва та законсервовані об`єкти, а також продаж земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації (абзац третій пункту 12 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).