ПОСТАНОВА
Іменем України
26 березня 2020 року
Київ
справа №2040/6730/18
адміністративне провадження №К/9901/12427/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 08.11.2018 у складі головуючого судді Зоркіної Ю.В. та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 у складі колегії суддів: Григорова А.М. (головуючого), Тацій Л.В., Подобайло З.Г. у справі №2040/6730/18 за позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" про скасування вимоги, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради звернулося до суду з адміністративним позовом до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа - Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" про скасування вимоги.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 08.11.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019, позов задоволено.
2.1. Скасовано вимогу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України від 24.05.2018 "№20-04-25/3502 "Про усунення порушень".
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. На виконання пункту 1.2.2.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на I квартал 2018 року головним державним фінансовим інспектором Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України проведено ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності в частіші використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло -, водопостачання і водовідведення в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради за період з 01.01.2014 року по 01.02.2018 року.
3.2. За результатами проведеної перевірки Управління 27.04.2018 року отримало Акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в частині використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло -, водопостачання і водовідведення в Управлінні праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради за період з 01.01.2014 року по 01.02.2018 року за № 04-24/09 від 27.04.2018 року (далі - Акт ревізії), в якому відображено порушення бюджетного законодавства, в т.ч. порушення правильності розрахунку та повноти повернення до бюджету невикористаних сум субсидій, перерахованих Управлінням на рахунки надавачів послуг у вигляді субвенції з державного Бюджету за бюджетною програмою КПКВК 3511150 "Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот" з порушенням вимог п.15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995 року № 848 (далі - Порядок № 848), та п.п. 2, 3, 4, 4-1 та 7 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо -, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016 року №534 (зі змінами, далі - Порядок № 534).
3.3. Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті ревізії, Управління 08.05.2018 року, керуючись пунктом 42 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (із змінами), надало заперечення на Акт ревізії за № 10-91/4061/02-18.
3.4. 29.05.2018 року Управління одержало вимогу про усунення порушень, якою його зобов`язано усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Тому, зазначення про обов`язковий характер спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії. Крім того, судами зазначено, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, а саме - приписів Бюджетного кодексу України. Зазначає, що спірна вимога, в якій зазначено про збитки Державному бюджету України, не порушує прав та законних інтересів позивача, тому Управління безпідставно звернулось до суду із вказаним позовом.
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.
7.1. Третя особа також звернулась до суду із відзивом на касаційну скаргу відповідача та просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін з огляду на їх законність та обгрунтованість.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Як встановлено судами, повноваження Управління визначені Положенням про Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради, затвердженим рішенням 1 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20.11.2015 року № 7/15 "Про затвердження положень виконавчих органів Харківської міської ради 7 скликання" (в редакції рішення 19 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 18.04.2018 року №1045/18), а також у сфері призначення субсидій постановами Кабінету Міністрів України № 848 від 21.10.1995 року, № 534 від 23.08.2016 року, № 256 від 04.03.2002 року.
10. Відповідно до пункту 15 Положення №848 розрахунок та повернення до бюджету невикористаних сум субсидій для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення здійснюються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
11. Механізм розрахунку та повернення до бюджету невикористаних сум субсидій визначено Порядку № 534.
12. Пунктом 2 Порядку № 534 передбачено, що розрахунок невикористаних сум субсидії проводиться виробниками/виконавцями послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, газо- та електропостачання у разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення (далі - надавачі послуг) станом на 1 травня нового неопалювального сезону за особовим рахунком споживача - громадянина, якому призначено субсидію на опалювальний сезон, що закінчився (далі - одержувач субсидії). 13. За результатами розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій, що підлягає поверненню до бюджету, надавачі послуги складає акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій у трьох примірниках, один з яких залишає у себе, а два інших подає до 1 червня до структурного підрозділу з питань фінансів та до структурного підрозділу з питань соціального захисту населення районної, районної у мм. Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі їх створення) ради (п. 8 Порядку № 534).
14. Згідно з пунктом 12 Порядку № 534 відповідальність за правильність розрахунку невикористаних сум субсидій за опалювальний сезон за кожним особовим рахунком одержувача субсидій та за повноту відображення їх в актах розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій покладається на надавачів послуг в особі їх керівників та посадових осіб, що проводили такий розрахунок.
15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, безпосереднє положення норм, на які посилається відповідач в вимозі не встановлюють (покладають) обов`язку здійснювати контроль саме на позивача. При цьому, посилань на інші нормативні акти контролюючим органом в вимозі не зазначено.
16. Суд також зазначає, що Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.
17. До того ж власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.
18. Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз. 7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).
19. Тобто, суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.