ПОСТАНОВА
Іменем України
26 березня 2020 року
Київ
справа №823/175/17
адміністративне провадження №К/9901/30808/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами адміністративну справу №823/175/17
за позовом ОСОБА_1 до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко Ірини Олександрівни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Смілянська районна державна адміністрація, про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року (ухвалену в складі: головуючого судді Каліновської А.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Кузьмишиної О.М., суддів: Пилипенко О.Є., Шелест С.Б.),-
в с т а н о в и в:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко Ірини Олександрівни (далі - відповідач, реєстратор), третя особа - Смілянська районна державна адміністрація, в якому просив:
- визнати неправомірним рішення №РВ-7100229912017 від 27.01.2017 державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі - Пономаренко Ірини Олександрівни про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;
- зобов`язати відповідача провести державну реєстрацію земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що відповідач протиправно відмовив у проведенні державної реєстрації земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради з посиланням на те, що у позивача відсутнє рішення органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи, оскільки заява позивача до Смілянської районної державної адміністрації подана позивачем 17.06.2016, однак через відсутність в місячний строк відповіді Смілянської районної державної адміністрації, позивач вважає правомірним застосування принципу мовчазної згоди щодо отримання цього дозволу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, в задоволені адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у ОСОБА_1 13.01.2017, тобто на час звернення до відповідача, було відсутнє рішення органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою земельної ділянки площею 18,7335 га щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, тому у відповідача були відсутні правові підстави для проведення державної реєстрації земельної ділянки площею 18,7335 га.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
В травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. Зобов`язати відповідача в порядку ст. 267 КАС України подати у встановлений судом строк подати звіт про виконання рішення суду.
У скарзі посилається на те, що розроблення технічної документації замовлено ОСОБА_1 в порядку, передбаченому ст. 123 ЗК України, тобто після спливу місячного терміну, у який райдержадміністрація мала розглянути його заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, за принципом "мовчазної згоди". Отже, позивач зазначив, що набув права виготовити проект землеустрою, тому на підставі, поданої позивачем технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), відповідач мав зареєструвати земельну ділянку.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24 травня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
Ухвалою від 25.03.2019 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що 17 червня 2016 року до Смілянської районної державної адміністрації надійшло 18 заяв ОСОБА_1 від 15.06.2016 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, в натурі (на місцевості) для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (за межами населеного пункту) Смілянського району Черкаської області. До заяв додано: копії паспорту, ідентифікаційного номеру, викопіювання земельної ділянки.
Вказані заяви ОСОБА_1 від 15.06.2016 зареєстровані відповідачем 17.06.2016 за №1947/01-14.
Листом Смілянської районної державної адміністрації від 04.08.2016 №01-14/1947 позивача повідомлено про те, що оскільки заявником не надано жодного документа для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також йдеться, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 ст. 16 Закону України "Про земельний кадастр" є їх кадастровий номер.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 за позовом ОСОБА_1 до Смілянської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області, про визнання незаконними дій, зобов`язання вчинити певні дії - адміністративний позов задоволено в повному обсязі, зокрема:
- визнано неправомірними дії Смілянської районної державної адміністрації в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту);
- визнано протиправним та скасовано рішення Смілянської районної державної адміністрації, викладене в листі від 04.08.2016 №01-14/1947, про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту);
- зобов`язано Смілянську районну державну адміністрацію розглянути заяви ОСОБА_1 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту), та прийняти одне з відповідних рішень, передбачених ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України.
Вищевказана постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 набрала законної сили 03.12.2016, однак рішення Смілянської районної державної адміністрації на виконання вимог вищевказаної постанови суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 щодо надання позивачу дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту) станом на дату розгляду судами цієї справи прийнято не було.
Судами також встановлено, що 13.01.2017 позивач звернувся до державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі Пономаренко Ірини Олександрівни із заявою про проведення державної реєстрації земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.
Рішенням державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі Пономаренко І.О. за №РВ-7100229912017 від 27.01.2017 позивачу відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.
Вказане рішення мотивовано тим, що у позивача відсутнє рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи. Також у рішенні зазначено, що згідно ст. 791 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 823/175/17 подана у травні 2017 року, розгляд скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ч. 2, 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом "а" частини третьої статті 22 Земельного кодексу України (тут і надалі - в редакції, чинній станом на дату виникнення правовідносин) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до статті 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (далі також - Закон №899-IV) нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участь у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі, у разі якщо відоме їх місцезнаходження.
Відтак, невитребувані земельні ділянки, право на які належить громадянам, які в свою чергу його ще не реалізували (не виділили їх в натурі та не одержали на них державних актів) передаються в розпорядження районних державних адміністрацій та можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 №3613-VI (далі також - Закон №3613-VI) державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону №3613-VI ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону; внесення відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; внесення змін до відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; оброблення та систематизації відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру.
Згідно з частинами першою та другою статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
За правилами частини третьої статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою, зокрема особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.
Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Відтак, вказаними правовими нормами передбачено обов`язок органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування прийняти рішення про надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.
Отже з моменту отримання заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для передачі в оренду строком на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (17.06.2016), Смілянська районна державна адміністрація повинна була у місячний строк перевірити цю заяву на відповідність її вимогам закону і за наслідками перевірки - дати дозвіл на розроблення документації із землеустрою або надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Таке рішення в порядку частини третьої статті 123 Земельного кодексу України Смілянською районною державною адміністрацією оформлено листом від 04.08.2016 №01-14/1947 про відмову у наданні дозволу на розробку технічної документації через те, що позивач не надав жодного документу для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також йдеться, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 статті 16 Закону України "Про земельний кадастр" є їх кадастровий номер.
Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що з 17.06.2016 (дати отримання заяви ОСОБА_1 ) районна державна адміністрація мала обов`язок виконати вимоги статті 123 Земельного кодексу України та у місячний строк прийняти одне з відповідних рішень, передбачених цією правовою нормою.
В абзаці третьому частини третьої статті 123 Земельного кодексу України передбачено, що у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.