ПОСТАНОВА
Іменем України
25 березня 2020 року
Київ
справа №387/168/17(2-а/387/8/17)
адміністративне провадження №К/9901/18614/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Добровеличківської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів № 1 Добровеличківської районної державної адміністрації Кіровоградської області до Добровеличківської районної ради Кіровоградської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Добровеличківська районна державна адміністрація Кіровоградської області, Добровеличківська загальноосвітня школа-інтернат 1-3 ступенів Добровеличківської районної ради про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Добровеличківської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів № 1 Добровеличківської районної державної адміністрації Кіровоградської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Щербака А.А., Баранник Н.П., Дурасової Ю.В. від 5 липня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2017 року Добровеличківська загальноосвітня школа 1-3 ступенів № 1 Добровеличківської районної державної адміністрації Кіровоградської області (далі - Добровеличківська ЗШ № 1, позивач) звернулася до Добровеличківського районного суду Кіровоградської області з адміністративним позовом до Добровеличківської районної ради Кіровоградської області (далі - Добровеличківська райрада, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Добровеличківська районна державна адміністрація Кіровоградської області, Добровеличківська загальноосвітня школа-інтернат 1-3 ступенів Добровеличківської районної ради (далі - треті особи), в якому з уточненням позовних вимог просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення оргкомітету щодо визначення опорних шкіл серед загальноосвітніх навчальних закладів Добровеличківського району від 13 жовтня 2016 року, оформлене протоколом № 3 від 13 жовтня 2016 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення одинадцятої сесії сьомого скликання Добровеличківської районної ради Кіровоградської області від 10 лютого 2017 року № 215 "Про визначення опорних шкіл у Добровеличківському районі" (далі - рішення районної ради від 10 лютого 2017 року № 215).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що він є дійсним переможцем обласного конкурсу на кращий проект опорної школи по Добровеличківському району та отримав фінансування як опорний загальноосвітній навчальний заклад у розмірі 197 500 гривень. На засіданні 13 жовтня 2016 року оргкомітет не надав жодної оцінки кращому проекту позивача, не зазначив переваги обраних опорних шкіл, чим порушив положення пункту 5 Положення про освітній округ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 777 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 р. № 79, чинній на моме6нт виникнення спір6них правовідносин; далі - Положення про освітній округ). Крім того, вважає, що Добровеличківську спеціалізовану загальноосвітню школу-інтернат І-ІІІ ступенів Кіровоградської обласної ради незаконно допущено до участі у конкурсі, яка на момент подачі заявки та під час визначення опорного освітнього закладу була у підпорядкуванні Кіровоградської обласної ради.
Позивач також посилається на те, що Добровеличківська районна рада, приймаючи рішення про визначення опорних шкіл, не провела відповідних консультацій із громадськістю та прийняла оскаржуване рішення без врахування інтересів громади, чим порушила положення статей 8 та 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 996).
Також позивач зазначив, що у порушення вимог Методичних рекомендацій, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2012 року № 675-р (далі - Методичні рекомендації), не проведено повного та системного аналізу доцільності визначення відповідних навчальних закладів опорними школами та не враховано інтересів та пропозицій територіальної громади з цього приводу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 16 травня 2017 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення одинадцятої сесії сьомого скликання Добровеличківської районної ради Кіровоградської області від 10 лютого 2017 року № 215 "Про визначення опорних шкіл в Добровеличківському районі" в частині визначення опорної школи Добровеличківської спеціалізованої загальноосвітньої школи-інтернат І-ІІІ ступенів Добровеличківської районної ради. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення від 10 лютого 2017 року № 215, не взяв до уваги вимоги пунктів 5 та 6 Положення про освітній округ, а також Умови проведення конкурсу на визначення опорних шкіл району, затверджені рішенням Добровеличківської районної ради від 22 червня 2012 року № 114, де передбачені єдині критерії для визначення кращих опорних шкіл. Суд першої інстанції також зазначив, що відповідач, приймаючи рішення у частині визначення опорною школою Добровеличківську спеціалізовану загальноосвітню школу-інтернат I-III ступенів Кіровоградської обласної ради, не взяв до уваги, що наданий протокол оргкомітету та додані до нього додатки не відповідають дійсній інформації учасників конкурсу, а саме: щодо Добровеличківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 1 та Добровеличківської загальноосвітньої школи інтернат І-ІІІ ступенів Кіровоградської обласної ради. Крім того, суд першої інстанції дійшов до висновку, що під час прийняття оскаржуваного рішення не враховано інтереси територіальної громади, оскільки не проводились консультації та слухання у встановленому законом порядку.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року апеляційну скаргу Добровеличківської районної ради Кіровоградської області задоволено, постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 16 травня 2017 року скасовано в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення одинадцятої сесії сьомого скликання Добровеличківської районної ради Кіровоградської області від 10 лютого 2017 року № 215 "Про визначення опорних шкіл в Добровеличківському районі" в частині визначення опорної школи Добровеличківської спеціалізованої загальноосвітньої школи-інтернат І-ІІІ ступенів Добровеличківської районної ради та прийнято нове рішення про відмову в задоволенні позову в цій частині.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки на час прийняття 10 лютого 2017 року рішення № 215 "Про визначення опорних шкіл в Добровеличківському районі" Добровеличківська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат 1-3 ступенів була прийнята до спільної власності територіальних громад сіл, селища та міста Добровеличківського району, висновки суду першої інстанції про те, що Добровеличківською районною радою визначено опорний загальноосвітній навчальний заклад, який йому не підпорядкований, є помилковими.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Добровеличківська ЗШ № 1 звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 16 травня 2017 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 27 липня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 24 березня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 387/168/17(2-а/387/8/17) за касаційною скаргою Добровеличківської ЗШ № 1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Представником Добровеличківської районної ради подано клопотання про забезпечення його участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 24 березня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що пунктом 1 наказу начальника Управління освіти, науки та молоді Кіровоградської ОДА від 12 березня 2016 року № 191 "Про проведення обласного конкурсу на кращий проект опорної школи навчально-виховного об`єднання" зобов`язано Управління освіти, науки та молоді Кіровоградської ОДА провести у березні 2016 року обласний конкурс на кращий проект опорної школи навчально-виховного об`єднання. За результатами проведеного конкурсу, начальником Управління освіти, науки та молоді Кіровоградської ОДА видано наказ від 31 березня 2016 року № 250 "Про підсумки проведення обласного конкурсу на кращий проект опорної школи навчально-виховного об`єднання", згідно якого переможцем у Добровеличківському районі визначено проект Добровеличківської ЗШ № 1.
Рішенням сьомої сесії сьомого скликання Добровеличківської районної ради від 22 червня 2016 року № 114 вирішено провести районний конкурс на визначення опорних шкіл району та затверджено умови проведення районного конкурсу.
У подальшому протоколом оргкомітету № 2 від 10 жовтня 2016 року вирішено допустити до участі у конкурсі Добровеличківську спеціалізовану загальноосвітню школу-інтернат І-ІІІ ступенів Кіровоградської обласної ради, Добровеличківську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 2 та Добровеличківську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів № 1, які змагались за визначення кращого опорного закладу освіти у Добровеличківському об`єднані.
За результатами проведеного конкурсу, оргкомітетом прийнято протокол № 3 від 13 жовтня 2016 року та вирішено рекомендувати на розгляд сесії Добровеличківської районної ради проект рішення "Про визначення опорних шкіл у Добровеличківському освітньому окрузі", яким Добровеличківську спеціалізовану загальноосвітню школу-інтернат І-ІІІ ступенів Кіровоградської обласної ради визначено переможцем.
Рішенням одинадцятої сесії сьомого скликання Добровеличківської районної ради від 10 лютого 2017 року № 215 визначено, зокрема, опорною школою Добровеличківську спеціалізовану загальноосвітню школу-інтернат І-ІІІ ступенів.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що Добровеличківська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат 1-3 ступенів була прийнята до спільної власності територіальних громад сіл, селища та міста Добровеличківського району, оскільки відповідне рішення у силу пункту 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" за пропозицією сільських, селищних, міських рад повинно прийматися районної, обласною радою, однак таке рішення не приймалося та у матеріалах справи відсутнє.
Також скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не надано правової оцінки тому, що у додатках до протоколу № 3 від 13 жовтня 2016 року, яким визначено опорні навчальні заклади, містяться суперечливі дані щодо підходу до оцінювання закладів освіти, що подали заявки на участь у конкурсі, зокрема, наведені у різних додатках оцінки за відповідними критеріями не відповідають фактичним та об`єктивним даним, суперечать один одному, що свідчить про відсутність єдиного, всебічного та повного підходу відповідача до визначення переможця.
Крім того, скаржник вказав, що судом апеляційної інстанції не спростовано висновки суду першої інстанції стосовно непроведення відповідачем у порядку підготовки оскаржуваного рішення інформаційно-роз`яснювальної роботи серед громадськості щодо утворення опорних закладів освіти, що є порушенням пунктів 3, 5 Порядку № 996.
Від представників Добровеличківської районної ради та Добровеличківської спеціалізованої загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІІ ступенів надійшли заперечення на касаційну скаргу Добровеличківської ЗШ № 1, в яких зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, просять залишити його без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Добровеличківської районної ради Кіровоградської області та порядок їх реалізації у спірних правовідносинах визначається, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про освіту", "Про загальну середню освіту" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Стаття 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
Відповідно до статті 11 Закону України "Про освіту" до органів управління освітою в Україні належать, зокрема, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, а також утворені місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою).
Порядок утворення та основні засади діяльності освітнього округу визначаються Положенням про освітній округ.