ПОСТАНОВА
Іменем України
24 березня 2020 року
Київ
справа №806/1001/17
адміністративне провадження №К/9901/50422/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради
до Державної служби геології та надр України,
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн", Державна служба України з питань праці,
про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами
за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Сторчака В. Ю., суддів Ватаманюка Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
Заступник прокурора Житомирської області в інтересах Житомирської обласної ради звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - Держгеонадра), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" (далі також - ТОВ "Райт Солюшн"), Державна служба України з питань праці, у якому просив визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами №4786, виданий 26 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю "Райт Солюшн" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка "Правобережна") на території Житомирської області Овруцького району між селами Шебедиха та Устиновка загальною площею 3405,5 га.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року позов задоволено.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов, дійшов висновку, що ні на момент прийняття рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами, ні на момент видачі спеціального дозволу на користування надрами №4786 від 26 серпня 2016 року ТОВ "Райт Солюшн", Державною службою геології та надр України не дотримано вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615), а тому позовні вимоги заступника прокурора області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради є обґрунтованими, а позов таким, що підлягає задоволенню.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року апеляційні скарги Державної служби геології та надр України та ТОВ "Райт Солюшн" задоволено. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року скасовано. Ухвалено нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено. Крім того, зазначеною постановою суду скасовано заходи забезпечення адміністративного позову, вжиті ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року.
Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав для визнання протиправним і скасування спеціального дозволу на користування надрами №4786, виданого 26 серпня 2016 року, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи та спростовані встановленими обставинами справи, доводами апеляційних скарг та поясненнями учасників судового процесу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, заступник прокурора Вінницької області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу заступник прокурора Вінницької області обґрунтовує, зокрема, тим, що суд апеляційної інстанції при розгляді справи прийшов до висновку, що на момент прийняття рішення про надання спеціального дозволу ТОВ "Райт Солюшн" подано усі необхідні документи, передбачені Порядком №615, а саме докази наявності у товариства в оренді цілісного майнового комплексу, що дає підстави для отримання спеціального дозволу без проведення аукціону, а також своєчасно сплачено збір за надання дозволу на користування надрами.
Такі висновки суду апеляційної інстанції, на думку скаржника, є безпідставними та такими, що не відповідають дійсним обставинам справи та суперечать вимогам закону.
Так, скаржник зазначає, що укладення договорів оренди від 9 березня 2016 року та від 7 квітня 2916 року доводить той факт, що на момент звернення ТОВ "Райт Солюшн" до Держгеонадр та на момент прийняття відповідачем наказу про надання спеціального дозволу у ТОВ "Райт Солюшн" було відсутнє майно, яке б дозволяло здійснювати повний цикл геологічного вивчення та дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин.
Таким чином, на момент звернення третьої особи до відповідача ТОВ "Райт Солюшн" не було орендарем цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин.
Також до відповідної заяви не було подано пояснювальну записку з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтування необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства.
Позиція суду апеляційної інстанції про те, що рішення обласної ради про відмову у погодженні надання спеціального дозволу є дозвільним документом та повинно прийматися виключно на пленарних засіданнях, спростовується положеннями законодавства, а саме статтею 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", оскільки Житомирська обласна рада в розумінні цього закону не є органом, що здійснює видачу документів дозвільного характеру у даних правовідносинах.
Так, листом голови Житомирської обласної ради від 18 березня 2016 року №р-5-20/546 відповідно до пункту 15 частини шостої статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) повідомлено Держгеонадра про те, що обласна рада не погоджує надання відповідного спеціального дозволу з підстав невідповідності поданих на розгляд ради документів. Також повідомлено, що відповідно до плану роботи обласної ради, чергова сесія відбудеться 31 березня 2016 року і порушене у листі питання може бути розглянуте за умови надання заявником документів у повному обсязі з урахуванням вимог чинного законодавства.
Натомість відповідачем наказ №116 прийнято 1 квітня 2016 року, тобто до спливу 60-ти денного строку для прийняття відповідного рішення, та не враховано дату чергової сесії обласної ради. Жодних доводів в обґрунтування необхідності прийняття рішення 1 квітня 2016 року відповідачем надано не було.
Водночас, рішенням четвертої сесії VII скликання №208 від 31 березня 2016 року Житомирською обласною радою повторно відмовлено у погодженні надання спеціального дозволу ТОВ "Райт Солюшн".
У свою чергу, Держгеонадра, в порушення вимог пункту 9 Порядку №615 та Кодексу України про надра, зазначають підставою для видачі спеціального дозволу "мовчазну згоду" Житомирської обласної ради відповідно до пункту 9 Порядку.
Позиція інших учасників справи
28 серпня 2018 року до суду надійшов відзив Державної служби України з питань праці на касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області, в якому зазначається, що Держпраці не надавало погодження щодо надання надр у користування ТОВ "Райт Солюшн", оскільки таке погодження не було передбачено Порядком №615. Держпраці вважає, що між нею та позивачем в розрізі заявлених вимог не існує матеріально-правових відносин.
27 серпня 2018 року до суду надійшов відзив ТОВ "Райт Солюшн" на касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
У відзиві ТОВ "Райт Солюшн" зазначає, що скаржник не вказує, в чому саме полягає неправильне застосування норм матеріального права чи неправильне тлумачення закону стосовно висновку суду апеляційної інстанції у даній справі про відповідність орендованого майна ТОВ "Райт Солюшн" поняттю цілісний майновий комплекс. Фактично обґрунтування касаційної скарги зводяться до вимог здійснити перевірку та повторну оцінку доказів касаційним судом для підтвердження чи спростування наявності у ТОВ "Райт Солюшн" цілісного майнового комплексу, та достатності такого майна для здійснення повного циклу геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 10 травня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі №806/1001/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 12 березня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 13 березня 2020 року.
З касаційною скаргою подано клопотання про участь в розгляді справи в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 березня 2020 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 24 лютого 2016 року ТОВ "Райт Солюшн" подало до Державної служби геології та надр України заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 23 лютого 2016 року вих. №09/01, у якій просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки Правобережної ділянки надр в Олевському районі Житомирської області терміном на 5 років. Підставою надання дозволу заявником було вказано абзац 8 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615. Вказана заява була зареєстрована в Державній службі геології та надр України 24 лютого 2016 року за вх. №3447/13/12-16.
26 серпня 2016 року за реєстраційним номером 4786 Державною службою геології та надр України видано ТОВ "Райт- Солюшин" спеціальний дозвіл на користування надрами, а саме на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину, затвердження запасів ДКЗ України (Правобережна ділянка), на території Житомирської області, Олевського району, с. Шебедиха загальною площею 3405,5 га, до 19 лютого 2021 року.
Спеціальний дозвіл видано на підставі наказу від 1 квітня 2016 року №116, відповідно до підпункту 8 пункту 8 Порядку №615.
Заступник прокурора Житомирської області, вважаючи протиправним та таким, що підлягає скасуванню спеціальний дозвіл, виданий 26 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України, звернувся до суду з позовом в інтересах Житомирської обласної ради.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Житомирського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2017 року та постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2018 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково прийнятні з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
Згідно із статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615.
Згідно з пунктом 1 Порядку №615 цей нормативно-правовий акт регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.
Відповідно до пункту 2 Порядку №615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Згідно із пунктом 8 Порядку №616 надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-14 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.