ПОСТАНОВА
Іменем України
24 березня 2020 року
м. Київ
справа №640/13670/19
адміністративне провадження №К/9901/36555/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дружба Народів СНД"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року (колегія у складі суддів Пилипенко О.Є., Глущенко Я.Б. та Черпіцької Л.Т.)
у справі № 640/13670/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дружба Народів СНД"
до Департаменту з питань архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 29.09.2019 до Окружного адміністративного суду м. Києва надійшов позов ТОВ "Дружба Народів СНД" до Департаменту з питань архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент, відповідач).
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення про відмову у видачі дозволу відповідачем на виконання будівельних робіт від 06.06.2019 № КВ132191571748;
- зобов`язати відповідача видати дозвіл на виконання будівельних робіт на підставі поданої заяви про видачу дозволу на виконання будівельних робіт "Будівництво апартамент-готелю" по вул. Курганівській, 7 у Печерському районі м. Києва від 31.05.2019.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.10.2019 позов задоволено повністю.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2019 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.10.2019 та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову.
5. 27.12.2019 до Верховного суду надійшла касаційна скарга ТОВ "Дружба Народів СНД". Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Скаржник просив пришвидшити розгляд справи.
6. 10.01.2020 відкрито касаційне провадження.
7. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. 31.05.2019 ТОВ "Дружба Народів СНД" звернулось до Департаменту із заявою №073/09/01-3105/7 про видачу дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті "Будівництво апартамент-готелю" по вул. Курганівській, 7 у Печерському р-ні м. Києва, вид - нове будівництво, клас наслідків (відповідальності) - СС2.
9. За результатами розгляду заяви Департаментом 06.06.2019 прийнято рішення №КВ132191571748, яким відмовлено у видачі дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва у зв`язку з:
1. Неподанням документів, необхідних для прийняття рішення про видачу дозволу:
1.1 відсутні технічні умови від СУППР та відсутнє відповідне погодження на генеральному плані;
1.2 відсутня інформація щодо внесення проектної документації до Містобудівного кадастру, згідно із вимогами містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва;
1.3 не надано завдання на проектування, затверджене замовником та погоджене генеральним проектувальником;
1.4 не надано акт обстеження зелених насаджень;
1.5 відсутня інформація щодо підключення об`єкта будівництва до існуючих інженерних мереж;
1.6 відсутні ТУ від Департаменту транспортної інфраструктури;
1.7 відсутні інженерно-геологічні вишукування, виконані у лютому 2018 року ТОВ "КиївГЕО";
1.8 відсутній наказ про призначення відповідального за авторський нагляд від проектанта;
1.9 відсутній кваліфікаційний сертифікат на особу, яка здійснює авторський нагляд;
1.10 відсутній кваліфікаційний сертифікат на особу, яка здійснює технічний нагляд;
1.11 відсутній наказ про призначення відповідальних осіб, генерального підрядника та його ліцензія з переліком робіт;
1.12 відсутній проект ОВНС;
2. Встановленням невідповідності поданих документів вимогам законодавства:
2.1 відповідно до п. 8 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45 (в чинній редакції), назва об`єкта будівництва за проектною документацією має відповідати завданню на проектування, не змінюватися на всіх стадіях проектування та відображати вид будівництва (нове будівництво, реконструкція, технічне переоснащення діючих підприємств, реставрація, капітальний ремонт) та його місце розташування;
2.2 форма наданої заяви на видачу дозволу на виконання будівельних робіт не відповідає затвердженій формі у додатку 10 до Порядку №466;
2.3 в наданій заяві на отримання дозволу на виконання будівельних робіт невірно зазначено найменування органу, якому надсилається заява, відсутній код об`єкта, невірно вказано інформацію щодо особи, яка дає згоду на обробку персональних даних, враховуючи, що у даному пункті зазначається прізвище, ім`я та по батькові замовника - фізичної особи, а не представника юридичної особи;
2.4 узгодити інформацію щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:82:096:0011 та 8000000000:82:096:0012, в межах яких ведеться проектування (схема генерального плану), враховуючи що містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва видані лише на одну земельну ділянку - площею 0,1 га, проектна документація (Том 1) розроблена на земельну ділянку - площею 0,13 га (кадастровий номер 8000000000:82:096:0011 та кадастровий номер 8000000000:82:096:0012), експертний звіт отриманий на одну земельну ділянку - площею 0,1 га з кадастровим номером 8000000000:82:096:0011. Привести у відповідність показники загальної площі земельної ділянки, враховуючи те, що в наданому витязі з Державного реєстру речових прав про реєстрацію права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 8000000000:82:096:0011 вказана площа земельної ділянки 0,1 га;
2.5 відповідно до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва та даних Публічної кадастрової карти, цільове призначення земельної ділянки - для індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва. У витягах з Державного реєстру речових прав - для індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва. Вихідні дані та експертний звіт отримані на будівництво апартамент - готелю. Надати інформацію щодо зміни цільового призначення, враховуючи найменування об`єкта будівництва;
2.6 надити інформацію щодо виконання вимог п. 5 містобудівних умов та обмежень для проектування об ʼєкта будівництва;
2.7 привести у відповідність показники висотності на архітектурних кресленнях, враховуючи те, що в історико-містобудівному обґрунтуванні висотність забудови обмежується 27 м від денної поверхні;
2.8 в історико-містобудівному обґрунтуванні техніко-економічні показники не відповідають показникам відповідно до експертного звіту;
2.9 відсутній засвідчений у встановленому законом порядку експертний звіт та додаток до нього;
2.10 не надано генеральний план, оформлений в установленому порядку з відповідними погодженнями;
2.11 проектна документація на будівництво не відповідає вимогам вихідних даних на проектування та ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво";
2.12 подана проектна документація не засвідчена у встановленому законом порядку, що суперечить Порядку №466 (в чинній редакції).
10. Згідно з описом документів до заяви №073/09/01-3105/7 про видачу дозволу на виконання будівельних робіт на Об`єкті будівництва ТОВ "Дружба народів СНД" додано наступні документи:
- копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;
- проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;
- копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;
- копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмова згода його власника на проведення будівельних робіт у разі реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єкта;
- копія містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва;
- копія ліцензії ДАБІ України;
- копія Свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи;
- копія Експертного звіту щодо розгляду проектної документації;
- копія листа №7/2605/23 від 26.04.2019;
- копія чергового кадастрового плану;
- копія Додатку до експертного звіту №7-052-18-ЕП/КО від 27.12.2018;
- копія наказу №03/02 від 03.02.2019 р. про затвердження проектної документації на будівництво об`єкта;
- копія наказу №05/02 від 03.02.2019 про призначення виконроба;
- копія наказу про призначення відповідальної особи за технічним наглядом на об`єкті будівництва №1/2.19 від 25.01.2019;
- копія наказу №1/3.19 від 25.01.2019 про призначення відповідальної особи за авторським наглядом на об`єкті будівництва;
- визначення класу наслідків (відповідальності) об`єктів будівництва за ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013;
- копія листа Міністерства культури України №1262/10-2/61-18 від 28.12.2018 щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування;
- копія листа Міністерства культури України №67/10-2/61-19 від 29.01.2019 щодо розгляду проектної документації;
- копія Історико-містобудівного обґрунтування.
11. У Містобудівних умовах та обмеженнях для проектування об`єкта будівництва на об`єкту нового будівництва по вул. Курганівській, 7 у Печерському районі, наданого позивачем, зазначено, що ділянка проектування розташована на зсувонебезпечних територіях: при проектуванні необхідно забезпечити заходи, спрямовані на захист території від зсувів та збереження споруд і будівель, забезпечити виконання вимог щодо захисту ділянки і споруд від зсувів згідно технічним умовам та вимогам КП "Спеціального управління протизсувних підземних робіт" (СУППРу). Гранична висота h = 27 м, відповідно до наданого містобудівного розрахунку, в той час, відповідно до пояснювальної записки до Будівництва апартамент - готелю по вул. Курганівській, 7 у Печерському районі м. Києва, в п.12, вказано, поверховість - 10 поверхів, п. 13 - поверховість 9; 10, відповідно до експлікації будівель і споруд "поверховість - 9, 10".
12. Функціональне призначення земельної ділянки - територія громадських будівель та споруд та частково територія вулиць і доріг, відповідно до Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804.
13. Відповідно до Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва та даних Публічної кадастрової карти цільове призначення земельної ділянки - для індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва. Вихідні дані та експертний звіт отримані на будівництво апартамент - готелю.
14. Позивач з відмовою у видачі дозволу не погодився і звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що законодавством визначено вичерпний перелік документів, який мав бути поданий контролюючому органу для отримання відповідного дозволу. Усі необхідні документи було подано.
16. Що стосується документів щодо земельної ділянки, то проектування у межах земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:096:0012 не здійснювалось. Проектування об`єкта архітектури здійснено виключно у межах земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:096:0011.
17. Щодо цільового призначення земельної ділянки позивач вважає, що таке цільове призначення як "будівництво апартамент - готелю" у законодавстві відсутнє. Якщо наміри забудови земельної ділянки відповідають положенням містобудівної документації (зокрема, генеральному плану забудови) та цільовому призначенню земельної ділянки, відсутні підстави вважати, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об`єкті будівництва видані з порушенням Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 2.4 Порядку №109.
18. Щодо невідповідності у висотності об`єкту, позивач вважає, що відповідно до графічних матеріалів проекту висотність з вул. Курганівська складає 26500 см, а з площадки біля головного входу 26100 см, що повністю відповідає планувальним обмеженням щодо висотності у 27 м. Технічний поверх, розташований над верхнім поверхом, при визначенні поверховості будинків не враховується.
19. Щодо подання технічних умов СУППР та Департаменту транспортної інфраструктури позивач вважає, зауважень до проекту будівництва в частині виконання вимог щодо захисту ділянки і споруд від зсувів і дотримання законодавства в сфері транспортної інфраструктури немає, а окреме надання таких технічних умов законодавством не передбачено. Також зауваження відсутні і в експертному звіті.
20. Щодо відсутності проекту оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) позивач вважає, що з прийняттям Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" розробка у проекті розділу ОВНС не потрібна.
21. Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що заявник разом із заявою на видачу дозволу на виконання будівельних робіт подав документи, які з одного боку не відповідали вимогами законодавства, а з іншого деякі документи, які слід подати, взагалі не подано. Тому вважає, що у видачі дозволу відмовлено правомірно.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
22. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" №3038-VI та Порядком виконання будівельних і підготовчих робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, не передбачена необхідність подання для отримання дозволу на виконання будівельних робіт: технічних умов від СУППР та відповідне погодження на генеральному плані; інформації щодо внесення проектної документації до Містобудівного кадастру, згідно із вимогами містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва; завдання на проектування, затвердженого замовником та погодженого генеральним проектувальником; акт обстеження зелених насаджень; інформації щодо підключення об`єкта будівництва до існуючих інженерних мереж; технічних умов від Департаменту транспортної інфраструктури; інженерно-геологічні вишукування, виконані у лютому 2018 року ТОВ "КиївГЕО"; кваліфікаційного сертифікату на особу, яка здійснює авторський нагляд; кваліфікаційного сертифікату на особу, яка здійснює технічний нагляд; проекту ОВНС; інформації щодо виконання вимог п. 5 містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва; генерального плану, оформленого в установленому порядку з відповідними погодженнями. У зв`язку з цим, рішення про відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є протиправним.
23. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Відмовляючи в задоволенні позову, зазначив, що відповідно до п. 10 наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Про затвердження Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів" від 16.05.2011 № 45 склад та зміст проектної документації об`єктів будівництва на всіх стадіях проектування визначаються згідно з будівельними нормами і мають бути достатніми для оцінки проектних рішень та їх реалізації. Чинні ДБН А.2.2-3- 2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", встановлюють склад і зміст проектної документації на нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт та технічне переоснащення будинків, будівель, споруд будь-якого призначення, їх комплексів або їх частин, лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури. Відповідно до додатків В, Д та Е ДБН А.2.2-3- 2014 для проектів на будівництво об`єктів невиробничого чи виробничого призначення розділ "Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС)" є обов`язковим. Отже, правомірною є вимога контролюючого органу щодо необхідності надання проекту ОВНС.
24. Крім того, у тексті містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта, наданих позивачем, зазначено, що ділянка проектування розташована на зсувонебезпечних територіях, тому при проектуванні необхідно забезпечити заходи, спрямовані на захист території від зсувів та збереження споруд і будівель, забезпечити виконання вимог щодо захисту ділянки і споруд від зсувів згідно технічним умовам та вимогам КП "Спеціального управління протизсувних підземних робіт" (СУППРу). Отже, вимога щодо необхідності надання технічних умов від СУППР та відповідного погодження є правомірною.
25. Функціональне призначення земельної ділянки - територія громадських будівель та споруд та частково територія вулиць і доріг, відповідно до Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони, у зв`язку з чим вимога щодо надання ТУ від Департаменту транспортної інфраструктури є законною.
26. В тексті містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва зазначено, що гранична висота об`єкта h = 27 м, а відповідно до пояснювальної записки до Будівництва апартамент - готелю по вул. Курганівській 7 у Печерському районі м. Києва, в п.12 вказано, поверховість - 10 поверхів, п. 13 - поверховість 9; 10, відповідно до експлікації будівель і споруд "поверховість - 9, 10".
27. Інформація щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:82:096:0011 та 8000000000:82:096:0012 не є узгодженою, оскільки Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва та історико-містобудівне обґрунтування видані лише на одну земельну ділянку площею 0,1 га (№ 8000000000:82:096:0011), а проектну документацію (Том 1) розроблено на земельну ділянку площею 0,13 га (кадастровий № 8000000000:82:096:0011 та кадастровий № 8000000000:82:096:0012), експертний звіт також отримано на одну земельну ділянку площею 0,1 га з кадастровим № 8000000000:82:096:0011.
28. Отже, відповідач правильно звернув увагу на суперечність у документах.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
29. У касаційній скарзі позивач покликається на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми права до фактичних обставин, а саме:
А) помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про необхідність подання проекту оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС). Суд застосував положення законодавства, які втратили чинність в травні 2017 року. Суд не звернув увагу, що в Додатку до експертного звіту від 27.12.2018 зазначено, що у складі проекту розроблений розділ (ОВНС), у якому визначено, що будівництво та експлуатація запроектованого об`єкта не спричинить понаднормативного впливу на навколишнє середовище. Проект ОВНС не є окремим проектом, а є лише розділом проекту будівництва в цілому;
Б) помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про необхідність отримання технічних умов від КП "Спеціального управління протизсувних підземних робіт" та Департаменту транспортної інфраструктури. Законодавством не передбачено подання контролюючому органу технічних умов;
В) помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про суперечності у висотності об`єкта, оскільки суд помилково врахував висотність технічного поверху, який не повинен був враховуватися взагалі;
Г) помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про необхідність приведення у відповідність цільового використання земельної ділянки у відповідність до назви будівництва. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо). Землі житлової та громадської забудови призначенні для будівництва, в тому числі громадських будівель та споруд;
Д) помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про необхідність узгодження інформації про земельні ділянки з кадастровими номерами 8000000000:82:096:0011 та 8000000000:82:096:0012, оскільки проектування у межах земельної ділянки за кадастровим № 8000000000:82:096:0012 позивач не здійснював. Проектування здійснено виключно у межах земельної ділянки за кадастровим № 8000000000:82:096:0011.
30. У відзиві на касаційну скаргу відповідач навів аргументи, які співпадають із запереченнями на позов та доводами апеляційної скарги.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
32. Ключовим питанням спору є правомірність відмови відповідача у видачі дозволу на будівництва з огляду на відповідність законодавству складу та змісту документів, що мають бути надані для отримання такого дозволу.
33. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ТОВ "Дружба Народів СНД" мало подати технічні умови від КП "Спеціальне управління протизсувних підземних робіт", Департаменту транспортної інфраструктури та проект оцінки впливу на навколишнє середовище, а деякі подані документи потребують узгодження (інформація щодо земельних ділянок на яких ведеться проектування, щодо зміни їх цільового призначення, щодо висотності об`єкта).
Щодо інших підстав відмови, то суд першої інстанції їх спростував, а мотиви апеляційної скарги не свідчать про незгоду відповідача з висновками суду в цій частині. Відтак, суд апеляційної інстанції переглядав рішення суду в межах доводів апеляційної скарги відповідача і саме вони стали підставою для ухвалення рішення.