ПОСТАНОВА
Іменем України
23 березня 2020 року
Київ
справа №813/2684/15
адміністративне провадження №К/9901/36835/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 813/2684/15
за позовом Державного підприємства "Державний інститут проектування міст "Містопроект"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
треті особи: Приватне підприємство "Піраміда", ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3
про скасування наказу, припису та постанови
за касаційною скаргою Державного підприємства "Державний інститут проектування міст "Містопроект" на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року (колегія у складі: головуючого судді Сакалош В.М., суддів: Брильовського Р.М., Гулика А.Г.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року (колегія у складі: головуючого судді Мікули О.І., суддів: Курильця А.Р., Кушнерика М.П.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2015 року Державне підприємство "Державний інститут проектування міст "Містопроект" (далі за текстом - позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Приватне підприємство "Піраміда", ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, в якому просило: - скасувати наказ № 242 від 07.04.2015 "Про проведення позапланової перевірки" в частині, що стосується Державного підприємства "Державний інститут проектування міст "Містопроект"; - скасувати припис № 10/04-г/3 від 23.04.2015 про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; - скасувати постанову № 1г/10пз/1013-6/2050-15 від 12.05.2015 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. В обґрунтування своїх вимог позивачем зазначено про те, що в посадових осіб відповідача, які проводили позапланову перевірку відсутні права на проведення такої перевірки та відповідно винесення оскаржуваних рішень. Дане твердження обґрунтовується тим, що згідно з актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил №10/04-г від 23.04.2016 перевірка проводилась на підставі постанови старшого прокурора Галицького району м. Львова від 25.03.2015 та наказу відповідача № 242 від 07.04.2015. У цьому наказі вказано, що такий виданий відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері містобудівної діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами". Вважає, що перевірка була призначена та проведена незаконно, оскільки відповідно до вимог п. 8 розділу Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 № 76-V, перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюється протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявою суб`єкта господарювання щодо його перевірки. Таким чином, законодавець чітко визначив, що перевірка юридичних осіб, якою є позивач може бути проведена виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки. Крім того, позивач вказує на відсутність повноважень у відповідача та його посадових осіб здійснювати перевірки у відповідність до постанови Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 та права проводити перевірку ІІІ категорії складності об`єкта будівництва. Разом з тим, позивач зазначає, що накладення штрафу у розмірі 109 620 грн. згідно постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12.05.2015 порушує один із базових принципів правової держави принцип пропорційності ("принцип справедливої рівноваги"), який є складовою частиною принципу верховенства права. Позивач звертає увагу на фактичну відсутність порушень, нібито допущених при здійснені будівельних робіт та усунути які вимагає відповідач за спірним приписом та постановою.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Львівський окружний адміністративний суд постановою від 12 жовтня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовив повністю.
4. Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21 грудня 2016 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року залишив без змін.
5. Суди виходили з того, що перевірка проведена у межах та у спосіб визначених законом повноважень; позивачем не спростовані виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудування, зокрема, розроблено і передано замовнику проектну документацію з порушенням вимог містобудівного законодавства. Таким чином, оскільки ДП "ДІПМ "Містопроект" порушено вимоги абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", тому відповідачем правомірно накладено штраф за вказані правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 109 620 грн. та винесено припис про усунення недоліків.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 10.01.2017 Державне підприємство "Державний інститут проектування міст "Містопроект" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року, в якій просило скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
7. В обґрунтування своїх вимог скаржником зазначено про те, що у посадових осіб ДАБІ, які проводили позапланову перевірку, відсутнє право на проведення такої перевірки та відповідно винесення оскаржуваних рішень, оскільки перевірка проводилась на підставі постанови старшого прокурора Галицького району м. Львова від 25 березня 2015 року та наказу відповідача № 242 від 07 квітня 2015 року, який видано відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері містобудівної діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами". Вважає, що перевірка призначена та проведена протиправно, оскільки відповідно до вимог п. 8 розділу Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюється протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявою суб`єкта господарювання щодо його перевірки. Таким чином, законодавець чітко визначив, що перевірка юридичних осіб, якою є позивач може бути проведена виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки. Крім цього, скаржник вказує на відсутність повноважень у заступника директора департаменту - начальника інспекційного відділу у м. Львові ДАБІ у Львівській області на прийняття постанови про накладення штрафу, оскільки він наділений правом розглядати і накладати стягнення відповідно до Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 30 січня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державного підприємства "Державний інститут проектування міст "Містопроект".
9. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
10. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Шарапа В.М., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
13. Ухвалою Верховного Суду від 13.03.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 16.03.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. 23 квітня 2015 року посадовими особами ДАБІ України на підставі постанови старшого прокурора Прокуратури Галицького району м. Львова Щербакова О.В. про призначення перевірки від 25 березня 2015 року, скерованої листом прокуратури Галицького району м. Львова від 26 березня 2015 року № 04/20-83-29вих15 (вх. №1013/15/2-429 від 31 березня 2015 року), наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 07 квітня 2015 року № 242 та відповідно до направлень від 09 квітня 2015 року № 05-355-з/н; № 05-356-з/н; № 05-357-з/н; та від 21 квітня 2015 року № 05-401-з/н; № 05-402-з/н; № 05-403-з/н проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ПП "Піраміда" (м. Львів, вул. Стефаника, 4/19), ДП "Державний інститут проектування міст "Містопроект" (м. Львів, вул. Ген. Чупринки, 71), ПП "БК "Рідний дім" (м. Львів, вул. Дубова, 40), об`єкта будівництва - будівництво готелю з вбудованими приміщеннями ресторану та фізкультурно-оздоровчого центру по АДРЕСА_1.
15. Перевіркою встановлено, що ДП "Державний інститут проектування міст "Містопроект" розроблено та передано замовнику ПП "Піраміда" проектну документацію для виконання робіт на об`єкті будівництва готель з вбудованими приміщеннями ресторану та фізкультурно-оздоровчого центру по вул. Веселій, 5 у м. Львові з порушенням вимог законодавства (передачу документації оформлено 20.11.2014, накладна № 123), а саме: відповідно до п. 3.13 ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудови міських і сільських поселень відстань між житловими будинками, житловими і громадськими, а також між виробничими будинками треба приймати на основі розрахунків інсоляції і освітленості відповідно до норм (розділ 10), протипожежних вимог.
16. Під час розроблення ДП "Державний інститут проектування міст "Містопроект" (під керівництвом головного архітектора проекту ОСОБА_4 ) проектної документації на будівництво ПП "Піраміда" готелю з будованими приміщеннями ресторану та фізкультурно-оздоровчого центру на вул. АДРЕСА_1 зазначеною вище проектною організацією здійснено визначення тривалості інсоляції квартир оточуючих існуючих будинків житловий будинок АДРЕСА_1 Відповідно до загального висновку, інсоляція квартир № АДРЕСА_2 та № АДРЕСА_3 не відповідає нормі тривалості інсоляцій.
17. Згідно з п. 5.5 ДБН В.2.2-20:2008 Будинки і споруди. Готелі, у складі ділянки готелю (мотелю) повинні бути передбачені:
- майданчики для стоянки автомобілів;
- майданчики для тимчасового паркування автомобілів і автобусів для висадки та посадки пасажирів згідно з вимогами ДБН 360 і ДБН В.2.3-5.
18. Згідно з п. 5.9 ДБН В.2.2-20:2008 Будинки і споруди. Готелі, відкритий майданчик для короткочасної стоянки біля головного входу проектування з розрахунку одночасного розміщення не менше п`яти автомобілів.
19. Відповідно до п. 5.11 ДБН В.2.2-20:2008 Будинки і споруди. Готелі, на ділянках готелів повинні бути передбачені індивідуальні стоянки для інвалідів (із розрахунку 10%, але не менше одного машино-місця).
20. Пункт 5.12 зазначених вище ДБН передбачає, що при проектуванні багатофункціональних комплексів, що включають готелі, слід передбачити розміщення стоянок із розрахунку забезпечення потреби в машино-місцях для паркування автомобілів осіб, що працюють, проживають і відвідують комплекс згідно з вимогами ДБН 360.
21. З врахуванням вищенаведених вимог, сукупна кількість місць для паркування автомобілів у складі ділянки готелю проектованого об`єкта готелю з вбудованими приміщеннями ресторану та фізкультурно-оздоровчого центру на вул. Веселій, 5 у м. Львові повинна становити мінімум 16 машиномісць та 5 машиномісць для короткочасної стоянки біля головного входу в готель.
22. Під час розроблення ДП "Державний інститут проектування міст "Містопроект" проектної документації (під керівництвом головного архітектора проекту ОСОБА_4 ) не забезпечено нормативну кількість машиномісць для паркування автотранспорту (в складі ділянки), для потреб вищевказаного проектованого об`єкта, що є порушенням вимог передбачених п. 3.13 ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудови міських і сільських поселень, абз. 3 ст. 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", п. 5.5; п. 5.9; п. 5.11; п. 5.12 ДБН В.2.2-20:2008 Будинки і споруди. Готелі.
23. За результатами перевірки складено Акт № 10/04-Г від 23 квітня 2015 року та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 23 квітня 2015 року № 10/04-Г-ю.
24. 23 квітня 2015 року на підставі вказаного акта Департамент ДАБІ у Львівській області видав припис № 10/04-Г/3 про усунення ДП "Державний інститут проектування міст "Містопроект" (проектна організація) порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правила, яким зобов`язано в 60-денний термін з дня отримання цього припису усунути виявлені порушення законодавства та будівельних норм в проектній документації на будівництво готелю з вбудованими приміщеннями ресторану та фізкультурно-оздоровчого центру на вул. Веселій, 5 у м. Львові шляхом внесення змін в проектну документацію.
25. 12 травня 2015 року заступник директора Депатраменту ДАБІ у Львівській області прийняв постанову № 1Г/10пз/1013-6/2050-15, якою ДП "ДІПМ "Містопроект" визнано винним у вчинення правопорушення, передбаченого абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" (розроблення і передачу замовнику проектної документації з порушенням вимог законодавства) та накладено штраф у розмірі 109 620 грн.
26. Зазначені вище наказ, припис та постанова позивач вважає протиправними та такими, що підлягають скасуванню, а тому звернувся до суду з вищевказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
28. Згідно з пунктами 2, 5, 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року (у редакції на час спірних правовідносин), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
29. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
30. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
31. Відповідно до п. 16, 17 вказаного вище Порядку, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
32. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
33. Аналогічні положення містяться також у Законі України "Про регулювання містобудівної діяльності".
34. Пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII від 28 грудня 2014 року встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.