ПОСТАНОВА
Іменем України
20 березня 2020 року
Київ
справа №509/1398/16-а
адміністративне провадження №К/9901/24430/18
Верховний Суд у складіколегіїсуддівКасаційногоадміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 05 грудня 2016 року (Курочка В. М. ) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року (Шляхтицький О.І., Запорожан Д.В., Романішин В.Л.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Таїровської селищної ради, Таїровського селищного голови Хасаєва Хасан Гаруновича про визнання протиправною дії та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування:
19 квітня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому зазначив, що у біографії, розповсюдженій ОСОБА_3 при реєстрації кандидатом на посаду Таїровського селищного голови, зазначено: народився у селі Новогагатлі Дагестанської АССР; 1980-1996 роки - вантажник, завідуючий відділом, директор підприємства "Укрторгбудматеріали"; 1996-2000 роки - директор Оптового продовольчого ринку "Автотаксосервіс"; освіта вища. У 1998 році закінчив Одеський інститут народного господарства за фахом "товарознавець".
Посилаючись на порушення відповідачами ОСОБА_3 і Таїровською селищною радою вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" позивач просив:
- визнати протиправними дії Таїровської селищної ради по розміщенню на сайті цієї ради недостовірних даних про місце народження, трудову діяльність, освіту, займану посаду Таїровського селищного голови ОСОБА_3 ;
- зобов`язати Таїровського селищного голову ОСОБА_3 невідкладно на найближчій сесії Таїровської селищної ради скласти Присягу;
- зобов`язати Таїровську селищну раду у триденний строк замінити на сайті цієї ради недостовірні відомості стосовно селищного голови ОСОБА_3 (дані про місце народження, трудову діяльність, освіту, займану посаду) на реальні, підтверджені документами.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій:
20 квітня 2016 року ухвалою Овідіопольського районного суду Одеської області відкрито провадження в адміністративній справі.
Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 05 грудня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив із того, що до розповсюдження стосовно ОСОБА_3 на інших сайтах мережі Інтернет, зокрема "Одеський футбол", Вікіпедії, інформації про персональні дані ОСОБА_3, Таїровська селищна рада не має ніякого відношення, вона не є засновником цих сайтів. Помилки у розповсюджених персональних даних відносно ОСОБА_3 стосуються лише його особисто, не порушують будь-яких законних прав та інтересів позивача і не можуть бути підставою для зобов`язання Таїровської селищної ради замінити на її веб-сайті відомості стосовно ОСОБА_3 не підтверджені документами. Всі відомості про трудову діяльність зазначені селищною радою на веб-сайті взяті із трудової книжки ОСОБА_3 .
З відповідним запитом до Таїровської селищної ради щодо надання інформації про документи, на підставі яких нею були оприлюдненні на офіційному веб-сайті відомості стосовно селищного голови, позивач не звертався.
Відхиляючи доводи позивача з того приводу, що ОСОБА_3 не склав Присяги посадової особи органів місцевого самоврядування на сесії Таїровської селищної ради, суд першої інстанції зазначив, що дане твердження спростовується записом у трудовій книжці, а також постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 09 вересня 2016 року у справі №509/2991/16-а, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адмінстративного суду від 20 вересня 2016 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 жовтня 2016 року ( справа К/800/27134/16).
17 травня 2017 року постановою Одеського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, постанову суду першої інстанції скасовано.
Не погоджуючись частково із висновками суду першої, Одеський апеляційний адміністративний суд в обґрунтування своїх висновків зазначив наступне. Дослідивши витребувані докази суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відсутність дати складання присяги селищним головою на веб-сайті Таїровської селищної ради є протиправною, та позовні вимоги щодо визання протиправним публічної інформації в цій частині підлягають задоволенню із зобов`язанням зазначити відповідну інформацію на офіційному сайті. В решті позовних вимог відмовити.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги:
У касаційній скарзі позивач посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 05 грудня 2016 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року, та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Вказує на те, що суди попередніх інстанцій не обґрунтували, чому на сайті Таїровської селищної ради повинна міститись недостовірна інформація стосовно селищного голови ОСОБА_3 замість реальної, підтвердженої документами. Зобов`язання Таїровську селищну раду зазначити дату прийняття присяги на офіційному сайті, суперечить нормам Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
Також позивачем зазначено, що судами попередніх інстанції порушено вимоги ч.ч. 1 та 7 ст. 8 КАС України за якими суд при вирішенні справи керується принципом законності, проігноровано норми матеріального права, залишено без уваги правові позиції Конституційного Суду України по справі №1-45/2010 від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 та постанову Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 3 квітня 2007 року, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Позиція інших учасників справи:
Від відповідачів не надходило відзиву на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги:
03 липня 2017 року до Верховного Суду як суду касаційної інстанції надійшла скарга ОСОБА_1 .
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 липня 2017 року визначено головуючого суддю Швець В.В., суддів Пасічник С.С., Стародуб О.П.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 лютого 2018 року визначено головуючого суддю Білоус О.В., та суддів Бевзенка В.М. та Желтобрюх І.Л.
Відповідно до розпорядження від 30 травня 2019 року у зв`язку зізміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Білоуса О.В .що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, призначено повторний автоматизований перерозподіл касаційних скарг.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справ між суддями від 30 травня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Загороднюк А.Г., судді Єресько Л.О. та Соколов В.М.
Установлені судами попередніхінстанційобставинисправи
19 квітня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому зазначив, що у біографії, розповсюдженій ОСОБА_3 при реєстрації кандидатом на посаду Таїровського селищного голови, зазначено: народився у селі Новогагатлі Дагестанської АССР; 1980-1996 роки - вантажник, завідуючий відділом, директор підприємства "Укрторгбудматеріали"; 1996-2000 роки - директор Оптового продовольчого ринку "Автотаксосервіс"; освіта вища. У 1998 році закінчив Одеський інститут народного господарства за фахом "товарознавець".
Перед виборами на сайті "Одеський футбол" стосовно ОСОБА_3 було розміщено інформацію: народився у місті Хасар`юрті, Дагестанська АССР; навчався у Донецькому технікумі фізичної культури. Закінчив Одеський технікум торгівлі (1983) і Одеський інститут народного господарства (1989); з 1983 року працює у торговій сфері ( з 1996 року - директор ринку "Чорноморський").
У Вікіпедії на сторінці ОСОБА_3 розміщені дані: народився у Хасав`юрті; у 1983 році закінчив Одеський технікум торгівлі, а у 1989 році Одеський інститут народного господарства. Навчався у Донецькому технікумі фізичної культури; з 1983 року працює у торговій сфері, а з 1996 року у якості директора керує Одеським ринком "Чорноморський".
На сайті Таїровської селищної ради зазначені наступні біографічні дані стосовно ОСОБА_3 : місце народження село Новогагатли Хасавгортовського району, Республіка Дагестан; освіта вища, закінчував Одеський національний економічний університет (Одеський інститут народного господарства) за спеціальністю товароведення та організація торгівлі непродовольчими товарами, а також навчався в Донецькому технікумі фізичної культури; прийняття присяги державного службовця - дата відсутня; березня 1986 року - жовтня 2001 року - працював на різних посадах в Одеській обласній конторі "Укрторгстройматеріали"; з листопада 2015 року - Голова Таїровської селищної ради.
Протоколи сесій Таїровської селищної ради не містять відомостей про складання ОСОБА_3 згідно з ч. 7 ст. 11 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" присяги.
Посилаючись на порушення відповідачами ОСОБА_3 і Таїровською селищною радою вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" позивач звернувся з позовом до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування:
Статтею 6 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи інтереси.
Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
У преамбулі Закону України "Про доступ до публічної інформації" зазначено, що цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Статтею 1 Закону України №2939-VІ "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Відповідно до ст. 6 зазначеного вище Закону доступ до інформації забезпечується шляхом:
1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації:
в офіційних друкованих виданнях;
на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;
на єдиному державному веб-порталі відкритих даних;
на інформаційних стендах;
будь-яким іншим способом;
2) надання інформації за запитами на інформацію.
Згідно зі статтею 6 цього ж Закону інформацією з обмеженим доступом є:
1) конфіденційна інформація;
2) таємна інформація;
3) службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.
Не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 вказаного Закону.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Статтею 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону. Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Відповідно до ст. 23 Закону №2939-VІ рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити:
1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;
2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;
3) ненадання відповіді на запит на інформацію;
4) надання недостовірної або неповної інформації;
5) несвоєчасне надання інформації;
6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону;
7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Пленум Вищого адміністративного суду України в п. 2.1. постанови №10 від 29.09.2016 р. "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації" роз`яснив, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Визначене поняття "суб`єкт владних повноважень" не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ. У зв`язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов`язки розпорядника інформації, у тому числі обов`язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VІ). У разі подання позову до таких осіб судам необхідно залишати його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача.
Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.
Не є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VІ народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, голови районних, обласних рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо.