ПОСТАНОВА
Іменем України
19 березня 2020 року
Київ
справа №140/2323/19
адміністративне провадження №К/9901/3439/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу №140/2323/19
за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Волинської обласної спілки споживчих товариств про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді- Волдінера Ф.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Шинкар Т.І., суддів: Коваля Р.Й., Судової - Хомюк Н.М.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. У серпні 2019 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - позивач) звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Волинської обласної спілки споживчих товариств ( далі - відповідач ) в якому просило суд зобов`язати повністю зупинити експлуатацію: території, будівель, приміщень та споруд ринку "Завокзальний" за адресою: Волинська область, місто Луцьк, вулиця Карпенка-Карого,1 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги вказує, що подальша експлуатація об`єктів території, будівель, приміщень та споруд ринку "Завокзальний" за адресою: Волинська область, місто Луцьк, вулиця Карпенка-Карого,1, із порушеннями пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту, які були виявлені під час проведення перевірки, створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Також, зазначили що підстави для застосування такого заходу реагування, як зупинення експлуатації об`єктів території, будівель, приміщень та споруд ринку "Завокзальний" мають таку ознаку, як створення загрози життю та/або здоров`ю людей.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року у задоволені позовних вимог було відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем були частково усунуті вищевказані порушення, виявлені контролюючим органом під час здійснення перевірки. Також, суди зазначили, що за дотримання вимог щодо розміщення товарів на шляхах евакуації і в проходах в рівній ступені відповідальними є адміністрація ринку, що зобов`язана слідкувати за дотриманням правил пожежної безпеки та суб`єкти підприємницької діяльності, які здійснюють торгівлю на ринку, і також зобов`язані дотримуватись правил пожежної безпеки, в тому числі їх найманими працівниками. Суди попередніх інстанцій зазначають, що позивач наділений повноваженнями виявляти порушення та притягати до юридичної відповідальності безпосередньо підприємців, які порушують вимоги пожежної безпеки, що є додатковим превентивним заходом. Крім того, ринок "Завокзальний" передано для обслуговування відповідачу архітектурно-сформованим інфраструктурним об`єктом. Зазначили, що торгівельні павільйони перебувають у власності третіх осіб та розміщенні на відповідних земельних ділянках на підставі належним чином укладених договорів, а тому очищення території ринку від об`єктів права власності третіх осіб (торгівельних павільйонів підприємців), які розміщені там на законних підставах, можливе лише за рішенням суду, тобто, на сьогодні відповідач не наділений жодними правовими інструментами для одностороннього очищення території ринку.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач зазначає, що при проведенні позапланової перевірки встановлено невиконання ряду вимог припису №220 від 10.07.2018, не усунення яких створює загрозу життю та здоров`ю людей, перешкоджає гасінню пожежі, знищення майна суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність на території ринку. Позивач указує, що в Управлінні відсутні докази виконання відповідачем вимог вказаного припису. Крім того, відповідач не звертався в Управління щодо проведення позапланової перевірки для підтвердження факту виконання припису. Наголошує, що безпосередня відповідальність за утримання шляхів евакуації та проходів відповідно до взятих на себе зобов`язань покладена на відповідача.
7. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
9. Волинська обласна спілка споживчих товариств здійснює обслуговування ринку "Завокзальний", що знаходиться в м.Луцьку, по вул. Карпенка-Карого, 1, на підставі договору оренди землі від 20.02.2009 та додаткових угод до нього. Обслуговування ринку здійснюється, зокрема, шляхом укладення договорів оренди торгівельного місця між відповідачем та підприємцями, які здійснюють господарську діяльність на вказаному ринку.
10. У період з 08.07.2019 по 10.07.2019 Луцьким міськрайонним відділом Управління ДСНС України у Волинській області проведено позапланову перевірку торгівельних місць та торгівельного комплексу "Завокзального ринку" Волинської обласної спілки споживчих товариств щодо виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки №220 від 16.07.2018, за результатами якої складено акт від 10.07.2019 №227.
11. Відповідно до вказаного акта за результатами проведення державного нагляду (контролю) встановлені наступні порушення: приміщення споруд не обладнано системами захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту"; не забезпечено відповідну межу вогнестійкості металевих колон та конструкцій під навісу зі сторони адміністративної будівлі; не забезпечено протипожежну відстань від споруд торгівельного призначення до будівлі ринку; не розміщено кіоски групами площею не більше 500 м кв. та кількості кіосків у одній групі одно смугового ряду не більше 20 шт. та не забезпечено між ними відповідної відстані; на ринку допускаються розміщення товарів на шляхах евакуації і в проходах; вхід до комор, технічних та складських приміщень, приміщень для приймання товарів не обладнані протипожежними дверима (не нижче 2 типу).
12. Розцінюючи виявлені порушення відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки при експлуатації території будівель, приміщень і споруд ринку створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області звернулось до суду із цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
13. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V).
16. Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
17. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
18. Пунктом 4 Розділу І Правил пожежної безпеки в Україні пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.
19. Відповідно до статті 2 Закону України "Про пожежну безпеку" забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.
20. Частиною чевертою статті 4 Закону № 877-V визначено, що виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.
21. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень
22. Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
23. Приписами статті 20 Кодексу цивільного захисту України на суб`єкта господарювання покладаються обов`язки щодо забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання; організація та здійснення під час виникнення надзвичайних ситуацій евакуаційних заходів щодо працівників та майна суб`єкта господарювання; здійснення за власні кошти заходів цивільного захисту, що зменшують рівень ризику виникнення надзвичайних ситуацій; розроблення заходів щодо забезпечення пожежної безпеки, впровадження досягнень науки і техніки, позитивного досвіду із зазначеного питання; забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; утримання у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням; здійснення заходів щодо впровадження автоматичних засобів виявлення та гасіння пожеж і використання для цієї мети виробничої автоматики.
24. Частинами другою і третьою статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
25. За змістом статей 64 і 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
26. До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, зокрема, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України).
27. У пункті 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
28. Відповідно до статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.
29. Згідно з вимогами статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
30. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
31. Частиною 1 статті 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.