ПОСТАНОВА
Іменем України
19 березня 2020 року
м. Київ
справа №240/3384/19
адміністративне провадження №К/9901/31994/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду (суддя Семенюк М. М.) від 05 серпня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Драчук Т. О., судді: Ватаманюк Р. В., Полотнянко Ю. П.) від 16 жовтня 2019 року у справі за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Блек Айс", про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення та спеціального дозволу,
УСТАНОВИВ:
У березні 2019 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Блек Айс" (далі - ТОВ "Блек Айс"), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 06 грудня 2018 року № 4614;
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року № 1355 "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року № 24942/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Блек Айс";
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 20 лютого 2019 року № 6321, виданий Державною службою геології та надр України ТОВ "Блек Айс".
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, позов залишено без розгляду.
Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, позаяк прокурор не довів, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, заступник прокурора Вінницької області звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що у даній справі прокурор вказав на наявність "інтересів держави" та набув право на представництво і звернення до суду за захистом таких інтересів, оскільки наразі немає державного органу, який фактично здійснює нагляд за законністю видавання спеціальних дозволів на користування надрами, окрім Державної служби геології та надр України, яка таке видавання і здійснила в спірній ситуації та до якої поданий позов в справі. Тому прокурор, оскаржуючи незаконний спеціальний дозвіл на користування надрами, звернувся до суду як позивач.
Також заступник прокурора Вінницької області в касаційній скарзі посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, де зазначено, що незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.
Скаржник зазначає, що звернення до суду з відповідним позовом було зумовлене потребою запобігти незаконному наданню надр у користування (що, як вважає прокурор, є суспільно значущим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства, а недотримання умов чинного законодавства органами державної влади та органами місцевого самоврядування, на його думку, порушує інтереси держави та підриває авторитет владних органів. Чинним законодавством не встановлено, який саме орган влади має право оскаржувати до суду рішення, дії, вчинення яких передує розв`язанню питання про надання дозволу на користування надрами, тому відповідно до вимог ч. 3 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закоy № 1697-VII) прокурор має право звертатися до суду з таким позовом.
24 грудня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 11 березня 2020 року призначив її до розгляду.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно з ч. 1, 3 ст. 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Частиною 4 ст. 23 Закону № 1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Аналіз вказаних вище законодавчих норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому "нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Разом з цим, "здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Разом з цим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.