ПОСТАНОВА
Іменем України
18 березня 2020 року
Київ
справа №804/4518/17
провадження №К/9901/47669/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Білак М. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державне підприємство "Національні інформаційні системи", про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року (судді Божко Л.А., Богданенко І.Ю., Лукманова О.М.).
І. Суть спору
1. У липні 2017 року приватний нотаріус Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до суду із адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державне підприємство "Національні інформаційні системи" (далі - ДП "Національні інформаційні системи"), у якому просила (із урахуванням зміни позовних вимог):
1.1 визнати протиправним акт за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 31 травня 2017 року; довідку за результатами проведеної камеральної перевірки державного реєстратора приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 16 червня 2017 року;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 26 червня 2017 року № 2014/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно";
1.3 відновити доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, виконання чого доручити ДП "Національні інформаційні системи", яке є технічним адміністратором державного реєстру речових прав в особі Дніпропетровської філії ДП "Національні інформаційні системи".
2. Позовні вимоги обґрунтовано, зокрема, тим, що як про результати моніторингу, так і про оскаржений наказ її не повідомили; надати свої пояснення чи з`ясувати причини блокування та усунути порушення не було можливості, адже про такий моніторинг та його наслідки дізналася вже під час роботи з документами і виявлений факт спричинив негативні наслідки для осіб, які звернулися за вчиненням нотаріальних дій.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно наказу Міністерства юстиції України від 13 травня 2017 року № 1569/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно", згідно зі статтею 37-1 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № 1952-IV) і Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 990 від 21 грудня 2016 року (далі - Порядок № 990), проведено моніторинг реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, за результатами якого виявлено порушення вимог статей 10, 12, 16, 18, 19, 20, 34 Закону № 1952-IV, пунктів 12, 45 Порядку "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок № 1127), пунктів 10, 11 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141 (далі - Порядок № 1141), відтак складено акт від 31 травня 2017 року.
4. Згідно з наказом Міністерства юстиції України від 08 червня 2017 року №2016/7 "Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ", відповідно до статті 37-1 Закону № 1952-IV і Порядку № 990 та на підставі акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 31 травня 2017 року проведено камеральну перевірку державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1
5. Відповідно до довідки від 16 червня 2017 року за результатами проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1, відповідно до чвстини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV, пункту 9 Порядку № 990, комісія запропонувала тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 1 (один) рік.
6. Наказом Міністерства юстиції України від 26 червня 2017 року № 2014/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на один рік; визначено, що Департаменту державної реєстрації та нотаріату здійснити передачу документів, які подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1, відповідним суб`єктам державної реєстрації, що забезпечують зберігання реєстраційних справ у паперовій формі. Підставою винесення наказу визначено довідку від 16 червня 2017 року за результатами проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 на підставі наказу Міністерства юстиції України від 08 червня 2017 року № 2016/7.
7. Копія наказу від 08 червня 2017 року направлена на адресу позивача, що підтверджується листом від 08 червня 2017 року № 6156/19/37-17.
8. За змістом довідки від 16 червня 2017 року під час перевірки дотримання законодавства при проведенні реєстраційних дій відповідач виявив такі порушення.
9. При розгляді заяви ОСОБА_3 від 14 лютого 2017 року № 209755342 про державну права власності на нерухоме майно в результаті реконструкції об`єкта нерухомого майна - нежитлового приміщення за адресою: АДРЕСА_1, додаткові відомості: станція Синельникове, порушено вимоги пункту 45 Порядку № 1127, статті 10 Закону № 1952-IV, пунктів 10, 11 Порядку № 1141, оскільки відсутній документ, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна до його реконструкції, технічний паспорт на об`єкт нерухомого майна; здійснено пошук у Державному реєстрі прав відомостей лише за ідентифікаційними даними фізичної особи.
10. Такі самі порушення пунктів 10, 11 Порядку № 1141, пункту 12 Порядку № 1127 встановлені при розгляді заяв №№ 20823809, 20845967, 20848588, 20870389, 20870474, 20870541, 20870559, 20870588, 20870615, 20908694, 20911459, 20911536, 21027685, 21015292, 21146390, 21146410 - не здійснено жодних пошуків у Єдиному реєстрі заборон відчуження нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек, Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі прав.
11. При розгляді заяви ОСОБА_4 від 03 лютого 2017 року № 20827941 про державну реєстрацію права власності житлового будинку та земельної ділянки за однією адресою: АДРЕСА_2, позивач не прийняла рішення про відмову у проведенні державної реєстрації права через наявність суперечностей щодо розміру житлової площі між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями (житлова площа приміщення згідно з договором дарування складає 224 кв.м., проте згідно з інформацією з Державного реєстру прав житлова площа складає 22,4 кв.м.); на порушення пунктів 10, 11 Порядку № 1141, пункту 12 Порядку № 1127 не здійснено жодних пошуків у Єдиному реєстрі заборон відчуження нерухомого майна, Державному реєстрі іпотек, Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі прав.
12. При розгляді заяв про внесення змін до записів Державного реєстру прав №№21163764, 21164249, 21164398, 21169331, 21188852, 21189346, 21189833, 21189031, 21188521, 21175369, 21175106, 21191778, 21191361, 21190413, 21190086, 21189833, 21189551, 21189031 позивач порушила вимоги частини п`ятої статті 26 Закону № 1952-IV, оскільки не здійснила пошуку у базі даних заяв, не здійснила пошуку у Єдиному реєстрі заборон відчуження нерухомого майна, державному реєстрі іпотек, Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі прав.
13. При перевірці реєстраційних дій у заявах № № 20870389, 20870474, 20870559, 20870588, 20870615, 21185157, 21146390, 21169331, 21164398, 21164249, 21191778, 21191361, 21190413, 21190086, 21189833, 21189551, 21189031, 21188852, 21189346, 21189833, 21189031, 21188521 встановлено порушення вимог статей 10, 16, 18 Закону № 1952-IV, оскільки приватний нотаріус ОСОБА_1 не надала до заяв електронних копій документів, поданих для проведення реєстраційних дій.
14. Перевіркою також встановлено порушення вимог статті 19 Закону № 1952-IV щодо строків державної реєстрації (двох робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви в Державному реєстрі прав) при розгляді заяв про державну реєстрації прав №№20870389, 20870559, 20870588, 20870541.
15. При перевірці порушень вимог законодавства щодо оплати адміністративного збору встановлено порушення частини четвертої статті 20 Закону № 1952-IV, за якою заява про проведення реєстраційних дій не приймається за відсутності документа, що підтверджує оплату послуг, та у разі внесення відповідної плати не в повному обсязі. Такі порушення встановлені у заявах: №№ 20823809, 20827941, 20845967, 20848588, 20870389, 20870474, 20870541, 20870559, 20870588, 20870615, 20908694, 20911459, 20911536, 21027685, 20953169, 20954382, 20975532, 21015292.
16. Перевіркою також встановлено порушення вимог пункту 3 частини першої статті 18 Закону № 1952-IV, пункту 12 Порядку № 1127, оскільки позивач порушила вимоги щодо встановлення черговості розгляду заяв, коли розглядала заяву № 20953169.
17. За результатами перевірки встановлено також порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1 вимог пункту 6 статті 12 Закону № 1952-IV, згідно з яким державний реєстр прав є державною власністю, складовою Національного архівного фонду і підлягає довічному зберіганню, оскільки 09 лютого 2017 року о 14:59:20 відкрито розділ № 1168408112101 у державному реєстрі прав та 09 лютого 2017 року о 15:01:09 проведено процедуру завершення відкриття розділу; 09 лютого 2017 року о 15:08:38 вищезазначений розділ видалено як помилковий.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
18. Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 20 вересня 2017 року відмовив у задоволенні позову.
19. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 26 червня 2017 року № 2014/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора-приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" суд першої інстанції виходив з того, що оскаржений наказ прийнято, з огляду на виявлені за наслідками перевірки порушення, правомірно.
20. Зауважив, що факт існування виявлених порушень, вчинених при здійснені реєстраційних дій, приватний нотаріус Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 під час розгляду справи не спростувала.
21. Щодо позовних вимог про визнання протиправним акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 31 травня 2017 року; довідки за результатами проведеної камеральної перевірки державного реєстратора приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 16 червня 2017 року суд першої інстанції, відмовляючи в їх задоволенні, зазначив, що згадані акт та довідка не є рішеннями, що спричиняють виникнення будь-яких прав і обов`язків в осіб чи суб`єктів владних повноважень, а отже, не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору.
22. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 05 грудня 2017 року скасував постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року та прийняв нову постанову.
22.1. Визнав протиправним та скасував наказ Міністерства юстиції України № 2014/5 від 26 червня 2017 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".
22.2. Відновив доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, виконання чого доручив ДП "Національні інформаційні системи", що є технічним адміністратором Державного реєстру речових прав на нерухоме майно в особі Дніпропетровської філії Державного підприємства "Національні інформаційні системи".
23. Суд апеляційної інстанції зазначив, що накази Міністерства юстиції України від 13 травня 2017 року № 1569/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно" та від 08 червня 2017 року №2016/7 "Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 " винесені на виконання вимог статті 37-1 Закону № 1952-IV.
24. Між тим, чинним законодавством не передбачено критеріїв обрання державних реєстраторів для проведення моніторингу реєстраційних дій.
25. Стосовно повідомлення позивача про проведення щодо неї моніторингу та камеральної перевірки, суд апеляційної інстанції зауважив, що оскаржені накази розміщено на офіційному вебсайті Міністерства юстиції України.
26. З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про обґрунтованість наказу Міністерства юстиції України від 08 червня 2017 року №2016/7 "Про проведення камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ".
27. Перевіряючи юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, які покладені в основу наказу Міністерства юстиції України № 1741/5 від 29 травня 2017 року "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" суд апеляційної інстанції, з посиланням на положення частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV, пункти 8, 12 Порядку № 990, зазначив, що заблокувавши доступ до Державного реєстру прав відповідач фактично позбавив позивачку права на надання пояснень з приводу виявлених порушень.
28. На думку апеляційного суду, оскаржений наказ, прийнятий на підставі згаданої довідки про результати камеральної перевірки, не відповідає принципам обґрунтованості та гласності. Зокрема цей суд зазначив, що принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього потрібно ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб. Суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.
29. Суд апеляційної інстанції зазначив, що при проведенні камеральної перевірки та прийнятті оскарженого наказу не забезпечено участі позивача у процесі прийняття рішення. Окрім того, відповідач не надав суду доказів отримання позивачем копії наказу щодо призначення камеральної перевірки №2016/7 від 08 червня 2017 року до моменту проведення перевірки, що також порушує право особи брати участь у прийнятті рішення щодо неї.
30. На цій підставі суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що наказ Міністерства юстиції України №2014/5 від 26 червня 2017 року прийнято з порушеннями вимог Закону № 1952-IV та Порядку № 990.
31. Додатковою постановою від 11 січня 2018 року суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 31 травня 2017 року та довідки за результатами проведеної камеральної перевірки державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 16 червня 2017 року.
32. З цього приводу апеляційний суд зазначив, що в межах спірних правовідносин акт за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій державного реєстратора - приватного нотаріуса Дніпровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 31 травня 2017 року та довідка за результатами камеральної перевірки не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у попередній його редакції), не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому такі висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, своєю чергою, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.