ПОСТАНОВА
Іменем України
17 березня 2020 року
Київ
справа №820/3308/17
адміністративне провадження №К/9901/453/17
№К/9901/4078/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Головного територіального управління юстиції у Харківській області та ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Старосельцева О.В) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року (головуючий суддя - Русанова В.Б., судді: Курило Л.В., Присяжнюк О.В.) у справі №820/3308/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Харківській області (далі також - ГТУЮ у Харківській області) про зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
- визнати дії ГТУЮ у Харківській області щодо часткової відмови в задоволенні запиту на отримання публічної інформації від 24 липня 2017 року (відмова у наданні копій додатків до листів Головного територіального управління юстиції від 07 грудня 2015 року за вих.№07-16/07-24/6753 та №07-16/07-24/6754) незаконними;
- зобов`язати ГТУЮ у Харківській області розглянути запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 24 липня 2017 року у відповідності до норм Закону України "Про доступ до публічної інформації";
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань ГТУЮ у Харківській області на користь ОСОБА_1 судові витрати за надання правової допомоги у розмірі 8960,00 грн;
- у разі задоволення позову та у відповідності до статті 267 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України у редакції до 15 грудня 2017 року) встановити судовий контроль за виконанням рішення, встановивши відповідачу строк для подачі звіту про виконання судового рішення.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що звернувся до ГТУЮ у Харківській області із запитом на отримання публічної інформації від 24 липня 2017 року, при цьому надав заяву ОСОБА_2 про згоду на обробку та використання персональних даних під час надання відповіді на запит на отримання публічної інформації. Разом з тим, відповідачем частково виконано запит на отримання інформації, оскільки були надані копії запитуваних листів, але без додатків. Відповідач відмовив в наданні додатків, аргументуючи свою відмову тим, що такі додатки є матеріалами виконавчого провадження. На думку позивача, відповідач неправомірно відмовив в наданні додатків до листів, оскільки ані листи (які були надані відповідачу), ані додатки до них не є матеріалами виконавчого провадження. Позивач вважає, що посилання ГТУЮ у Харківській області на статтю 16 Закону України "Про виконавче провадження" є безпідставним, а дії щодо часткової відмови у задоволенні запиту на отримання публічної інформації є незаконними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Визнано дії ГТУЮ у Харківській області щодо часткової відмови у задоволенні запиту на отримання публічної інформації ОСОБА_1 від 24 липня 2017 року (відмова у наданні копій додатків до листів Головного територіального управління юстиції від 07 грудня 2015 року за вих.№ 07-16/07-24/6753 та №07-16/07-24/6754) незаконними. Зобов`язано ГТУЮ у Харківській області розглянути запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 24 липня 2017 року у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань ГТУЮ у Харківській області на користь ОСОБА_1 судові витрати за надання правової допомоги у розмірі 1920 грн.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що інформація про вчинення незаконних дій під час виконання посадовою особою функції держави, а також будь-яка інша інформація, що пов`язана із здійсненням суб`єктом владних повноважень своїх функцій, не може бути обмежена у доступі, окрім випадків прямо передбачених законодавством. Суд вказав, що професійна діяльність державного службовця (особливо з ознаками причетності до діянь, пов`язаних з корупцією) безумовно представляє інтерес для суспільства, а відтак, для відмови у наданні інформації з приводу цієї діяльності суб`єкт владних повноважень повинен мати вагомі причини у вигляді належних юридичних підстав та достатніх фактичних підстав. Враховуючи, що у спірному листі відповідача таких причин не викладено, то інформацію по запиту надано не в повному обсязі. Щодо стягнення судових витрат за надання правової допомоги на користь ОСОБА_1, суд першої інстанції виходив з того, що компенсація витрат на правову допомогу в адміністративних справах здійснюється виходячи із часу, протягом якого така допомога надавалась у судовому засіданні, під час вчинення окремої процесуальної дії поза судовим засіданням чи ознайомлення з матеріалами справи в суді. Судом встановлено, що представник позивача перебував у судовому засіданні 26 вересня 2017 року та 06 жовтня 2017 року, а 19 вересня 2017 року представник позивач ознайомлювався з матеріалами адміністративної справи. Таким чином, з урахуванням однієї години ознайомлення з матеріалами справи та двох години участі представника позивача у судовому засіданні, суд дійшов висновків, що витрати на правову допомогу підлягають компенсації в розмірі 1920,00 грн. Відмовляючи у задоволені вимог позивача, відносно зобов`язання ГТУЮ у Харківській області подати звіт про виконання постанови суду та встановлення судового контролю, суд зауважив, що зазначене є правом, а не обов`язком суду, водночас, позивачем не наведено обставин, які б викликали у суду сумнів у тому, що відповідач може ухилятись від виконання судового рішення.
Зазначена позиція була підтримана і Харківським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
18 грудня 2017 року ГТУЮ у Харківській області подало касаційну скаргу.
У касаційній скарзі відповідач просив скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року, та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
Касаційна скарга мотивована тим, що відповідачем розглянуто інформаційний запит позивача у відповідності до вимог законодавства, та надано запитувану інформацію, за виключенням додатків до неї, які правомірно не надано заявнику відповідно до статті 16 Закону України "Про виконавче провадження", як особі яка не є стороною виконавчого провадження. Також, скаржник вважає безпідставним стягнення на користь позивача витрат на правову допомогу, оскільки договір про правову допомогу укладено з фізичною особою-підприємцем, доказів фактичного понесення витрат та наявності такої необхідності суду не надано.
27 грудня 2017 року ОСОБА_1 також подав касаційну скаргу.
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року в частині часткового стягнення на користь позивача судових витрат за надання правової допомоги у розмірі 1920 грн та прийняти в цій частині нову постанову про стягнення таких витрат у повному обсязі, а саме у розмірі 8960,00 грн.
Касаційна скарга мотивована тим, що у матеріалах справи наявні докази визначення розміру витрат на правову допомогу відповідно до положень законодавства, на підставі копій договору, акту виконаних робіт, калькуляцій-рахунків та квитанцій в сумі 8960,00 грн, що свідчить про неправильне застосування попередніх інстанцій норм матеріального права при визначенні понесених витрат позивача на правову допомогу, що підлягають стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Учасники справи подали до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу, відповідно до статті 338 КАС України.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 26 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ГТУЮ у Харківській області.
Ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Богданюк Н. Л., у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. (головуючий суддя), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
25 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до ГТУЮ у Харківській області із запитом на отримання публічної інформації від 24 липня 2017 року. До запиту була надана заява ОСОБА_2 про надання згоди на обробку та використання персональних даних.
Зі змісту даного запиту вбачається, що позивачем запитувались наступні документи: копія листа ГТУЮ у Харківській області до Прокуратури Жовтневого району м.Харкова від 07 грудня 2015 року №07-16/07-24/6753 та копія додатків до цього листа; копія листа ГТУЮ у Харківській області до Прокуратури Харківської області від 07 грудня 2015 року №07-16/07-24/6754 та копія додатків до цього листа.
Листом ГТУЮ у Харківській області від 31 липня 2017 року №07.02-19/119-2017 ОСОБА_1 засобами електронного зв`язку надано відповідь з додатками: копії листів №07-16/07-24/6753, №07-16/07-24/6754 від 07 грудня 2017 року. Разом з тим, відповідачем зазначено, що в запитуваних ОСОБА_1 додатках до вищезазначених листів міститься інформація стосовно виконавчого провадження, за яким позивач не є стороною. Крім того, до запиту ОСОБА_1 не була надана довіреність на право представляти інтереси сторони виконавчого провадження.
Вважаючи таку відповідь відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі також - Закон № 2939-VI, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Згідно зі статтею 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема: надання інформації за запитами на інформацію.
Частинами першою, другою та сьомою статті 6 вказаного Закону визначено, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
За приписами частин другої - шостої статті 19 Закону № 2939-VI, запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі. З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.
Відповідно до приписів частин першої, другої статті 22 Закону № 2939-VI, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
За приписами статті 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач звернувся із запитом на публічну інформацію до відповідача щодо надання наступних матеріалів: копій листів ГТУЮ у Харківській області від 07 грудня 2015 року №07-16/07-24/6753 та №07-16/07-24/6754 та копій відповідних додатків до них.
В додатках до листів (у наданні яких за рішенням розпорядника публічної інформації було відмовлено), містились письмові пояснення заступника начальника Управління державної виконавчої служби ГТУЮ у Харківській області Трояновського С.С. від 13 листопада 2015 року, які раніше були надані Управлінню державної виконавчої служби ГТУЮ у Харківській області у межах проведеного службового розслідування з метою перевірки фактів недодержання останнім законодавства про державну службу, порушення вимог Закону України "Про виконавче провадження".
Відмовляючи в надані вищевказаних додатків до листів №07-16/07-24/6753 та №07-16/07-24/6754, відповідач, посилаючись на положення статті 16 Закону України "Про виконавче провадження" вказав, що в запитуваних додатках міститься інформація стосовно виконавчого провадження, за яким позивач не є стороною (стягувачем або боржником) чи представником сторони виконавчого провадження.
Приписами статті 16 Закону України "Про виконавче провадження" визначено, що сторони можуть реалізувати свої права і обов`язки у виконавчому провадженні самостійно або через представників. Особиста участь фізичної особи у виконавчому провадженні не позбавляє її права мати представника, крім випадку, коли боржник згідно з рішенням зобов`язаний вчинити певні дії особисто. Представництво юридичних осіб у виконавчому провадженні здійснюється їх керівниками чи органами, посадовими особами, які діють у межах повноважень, наданих їм законом чи установчими документами юридичної особи, або через представників юридичної особи. Повноваження представника юридичної особи у виконавчому провадженні можуть бути підтверджені довіреністю, виданою і оформленою відповідно до закону. Представник може вчиняти від імені особи, яку він представляє, усі процесуальні дії, що їх має право вчиняти така особа. Повноваження адвоката, як представника, посвідчуються ордером, дорученням органу чи установи, що уповноважені законом на надання безоплатної правової допомоги, або договором про надання правової допомоги. До ордера обов`язково додається витяг з договору, в якому зазначаються повноваження адвоката як представника або обмеження його прав на вчинення окремих дій як представника сторони виконавчого провадження. Витяг засвідчується підписами сторін договору.
Відповідач зазначив, що згідно з роз`ясненнями Вищого адміністративного суду України викладеними в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації", положення Закону України "Про доступ до публічної інформації" не поширюються на доступ учасників відповідних процесів та сторін виконавчого провадження до викладеної інформації.