ПОСТАНОВА
Іменем України
18 березня 2020 року
Київ
справа № 814/2567/16
адміністративне провадження № К/9901/43311/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/2567/16
за позовом Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправним та скасування вимоги та розпорядження, -
за касаційною скаргою Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, у складі головуючого судді Марича Є.В.,
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, у складі головуючого судді Єщенка О.В., суддів Димерлія О.О., Домусчі С.Д.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2013 року Миколаївський професійний ліцей будівництва та сфери послуг (далі - позивач, Ліцей) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області (далі - відповідач, ДФІ у Миколаївській області) з позовом, в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати пункти 2, 6, 7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810;
1.2. визнати протиправним з дати прийняття та скасувати розпорядження від 13 червня 2013 року за № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунок № НОМЕР_1 за КТВК 070501 "професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12 липня 2013 року включно.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на протиправність висновків відповідача, викладених у пункті 2 щодо неправомірного зарахування 27 осіб у 2011- 2012 роках на навчання за державним замовленням з метою здобуття первинної професійної підготовки. Позивач вказує на те, що під час вступу до Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг ці особи надали тільки документи про загальну середню освіту - атестат, а не диплом, з якого б вбачалося, що особа має відповідний освітньо-кваліфікаційний рівень. За таких обставин позивач вказує на те, що його вина у зарахуванні цих осіб на навчання та подальшу виплату їм стипендії, що на думку відповідача є порушенням вимог чинного законодавства, відсутня.
2.1.Також позивач вважає, що відповідач дійшов помилкових висновків про порушення ним вимог статті 13 Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року № 1378-V та не проведення експертної грошової оцінки землі у січні 2012 року, що мало наслідком заниження балансової вартості земельної ділянки, як основного засобу, у цей період. На думку позивача жодного заниження балансової вартості земельної ділянки не має, оскільки відповідно до звіту від 04 червня 2013 року ПП "Консалтингова фірма "СНЕЙЛ" експертна вартість цієї земельної ділянки складає 4 087 571,00 грн, тобто на 1 431 686,00 грн менше, ніж зазначено у бухгалтерському обліку позивача станом на 01 січня 2012 року. Отже вартість земельної ділянки є навпаки завищеною, а отже безпідставною є вимога відповідача, що міститься у пункті 6 оскаржуваної вимоги.
2.2. Позивач зазначає, що висновки відповідача про неправомірну оплату комунальних послуг, які спожиті у гуртожитку, де проживають учні Ліцею та сторонні особи, за тарифами, визначеними для бюджетних установ, не відповідають чинному законодавству. Відповідно до статті 22 Закону України "Про професійно-технічну освіту" до основних повноважень та напрямів діяльності професійно-технічного навчального закладу належить, в тому числі, організація харчування, матеріальне забезпечення та побутове обслуговування учнів, матеріально-технічне забезпечення навчально-виховного процесу. Крім того, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 796, останні мають право надати спеціально облаштовані приміщення гуртожитків навчальних закладів для проживання учням та особам, які працюють у відповідному навчальному закладі. Жодною нормою чинного законодавства не передбачено, що комунальні послуги для обслуговування гуртожитків мають сплачуватися не за тарифами, визначеними для бюджетних установ. Відповідач ані в акті ревізії ані у вимогах про усунення порушень не вказує жодної норми чинного законодавства, що порушена позивачем. З огляду на зазначене відсутній об`єкт правопорушення, тобто суспільні відносини, охоронювані нормами права, яким при вчиненні правопорушення завдається шкода або створюється загроза заподіяння такої шкоди.
2.3. З огляду на протиправність оскаржуваної вимоги, позивач вказує також і на протиправність розпорядження відповідача від 13 червня 2013 року № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами, розміщеними на рахунку № НОМЕР_1 за КТКВ 070501 "професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12 липня 2013 року включно.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції вказав на те, що вимога Державної фінансової інспекції у Миколаївській області не є рішенням, яке безпосередньо породжує права чи обов`язки для позивача. Оскаржувана вимога вказує на необхідність відшкодування завданих збитків, тому має бути перевірена під час розгляду позову Державної фінансової інспекції у Миколаївській області до підконтрольної їй установи про стягнення цих збитків.
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року частково задоволено апеляційну скаргу Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року скасовано.
6. Ухвалено у справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги - відмовлено.
6.1. Адміністративний позов Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області в частині визнання протиправним та скасування розпорядження від 13 червня 2013 року № 36 - залишено без розгляду.
7. Суд апеляційної інстанції зазначив, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про необхідність відмови в задоволенні адміністративного позову, проте висновок суду не у повній мірі відповідає нормам процесуального права. Суд першої інстанції дійшов вірного висновку про необхідність відмови у задоволенні позову в частині скасування пунктів оскаржуваної вимоги позивача. Разом з тим суд першої інстанції не надав оцінку позовним вимогам в частині визнання протиправним та скасування розпорядження Державної фінансової інспекції в Миколаївській області від 13 червня 2013 року № 36 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунку № НОМЕР_1 за КТВ 070501 "професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12 липня 2013 року включно. Поза увагою суду першої інстанції залишилось клопотання позивача про залишення без розгляду його позову в цій частині.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
8. У липні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг, в якій скаржник просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року та ухвалити нове рішення, яким визнати протиправним та скасувати пункти 2, 6,7 вимоги про усунення порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та інформування про зупинення операцій з бюджетними коштами від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810.
9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає таке. Суд першої інстанції з посланням на позицію Верховного Суду України, висловлену у постановах від 15 квітня 2014 року, від 13 травня 2014 року та від 07 жовтня 2014 року, з приводу застосування норм матеріального права, а суд апеляційної без посилання на вказані постанови Верховного Суду України, але керуючись позицією, висловленою в них, роблять висновок, що в судовому порядку розглядаються позови органу державного фінансового контролю щодо стягнення збитків, а не позову підконтрольної установи про скасування вимоги, яка не породжує безпосереднього права чи обов`язку.
9.1. Такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій, на думку скаржника, є суперечливими, адже, з однієї сторони йдеться про те, що відповідно до наказу Міністерства Фінансів України від 03 жовтня 2011 року № 1236, Інспекція має право пред`являти керівникам підприємств обов`язкові для виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, а з іншої сторони зазначається, що не розглядається в судовому порядку позову об`єкта контролю про скасування вимоги, яка не породжує безпосередньо прав чи обов`язків. Подібна позиція є порушенням права на справедливий суд, принципу верховенства права та законності. Крім того, такий висновок Верховний Суд України робить, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державної фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей спір, а не суд який розглядає позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
9.2. Що стосується пунктів 2, 6,7 оскаржуваної вимоги, то скаржник зазначає, що тільки пункт 2 цієї вимоги містить посилання на наявність спричинених збитків. У даному випадку мова йде не про правильність розрахунку, а про відсутність збитків як таких.
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року №2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції зазначеного закону, тобто після 15 грудня 2017 року), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
13. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
14. 21 березня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Юрченко В.П., Васильєва І.А., Пасічник С.С.
15. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 січня 2020 року, який здійсненого на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року № 98/0/78-20 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Юрченко В.П. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16 березня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до вимог частини 1 статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
17. Від Південного офісу Держаудитслужби (яка є правонаступником Державної фінансової інспекції в Миколаївській області відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 266) надійшли заперечення на касаційну скаргу Миколаївського професійного ліцею будівництва та сфери послуг, в яких відповідач вказуючи на правильність висновків суду апеляційної інстанцій, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року у цій справі - без змін.
Установлені судами фактичні обставини справи
18. У період з 05 квітня 2012 року по 23 травня 2013 року ДФІ у Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності у Миколаївському професійному ліцеї будівництва та сфери послуг за 2010 - 2012 роки та завершений звітний період 2013 року, за результатами якої складено акт від 27 травня 2013 року № 14-24/23.
19. На підставі висновків викладених в акті перевірки відповідачем винесено позивачу вимогу від 13 червня 2013 року № 14-03-14-14/3810 про усунення порушень та прийнято розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами до 12 липня 2013 року від 13 червня 2013 року № 36.
20. У пункті 2 вимоги зазначено, що внаслідок невірного зарахування 27 осіб на навчання для отримання первинної професійної підготовки впродовж 2011 - 2012 років Ліцеєм зайво витрачено бюджетних коштів на виплату стипендій, матеріальних допомог та інших виплат у сумі 90,25 тис. грн, чим завдано збитки закладу.
21. У зв`язку з чим позивача зобов`язано привести контингент учнів у відповідність з вимогами частин 5 - 7 статті 3 Закону України "Про професійно-технічну освіту", потребу у коштах на стипендіальне забезпечення розрахувати у відповідності з пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 та відкоригувати видатки за КЕКВ 2720 "Стипендії".
22. Пунктом 6 вимоги позивача зобов`язано провести по бухгалтерському обліку операцію по відновленню вартості земельної ділянки, визначеної станом на 01 січня 2012 року.
23. Під час проведення ревізії, Інспекцією встановлено заниження балансової вартості земельної ділянки за даними бухгалтерського обліку Ліцею, станом на 01 січня 2013 року на загальну суму 441,77 тис. грн внаслідок коригування вартості земельної ділянки у січні 2012 року за нормативною грошовою оцінкою, виданою Управлінням Держкомзему у м. Миколаїв від 26 січня 2012 року, що є, на думку відповідача, порушенням вимог статті 13 Закону України від 11 грудня 2003 року №1378-ІV "Про оцінку земель".
24. Відповідно до пункту 7 вимоги позивача зобов`язано внести зміни (укласти додаткові угоди) до укладених договорів з постачальниками комунальних послуг в частині розмежування фактично спожитих послуг за окремими споживачами та оплатою за відповідними тарифами, та встановити відокремлені прилади обліку комунальних послуг, що споживаються мешканцями гуртожитку.
25. Розпорядженням Інспекції від 13 червня 2013 року № 36 зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетними коштами, з урахуванням виявлених порушень, зокрема пунктами 2 та 6 вимоги, зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетним коштами на рахунку № НОМЕР_1 за КТКВ 070501 "Професійно-технічні навчальні заклади" на строк до 12 липня 2013 року включно.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
26. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-ХІІ).
28. Частиною 1 статті статтею 2 Закону України № 2939-ХІІ передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
29. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України (частина 2, 3 статті 2 Закону № 2939-ХІІ).
30. Статтею 10 Закону України № 2939-ХІІ визначені права органу державного фінансового контролю, серед яких зокрема є право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункти 7, 10 цієї статті).
31. Відповідно до частини 2 статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
32. Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення № 499/2011) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.