ПОСТАНОВА
Іменем України
16 березня 2020 року
Київ
справа №823/1793/17
провадження №К/9901/48684/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом виконуючого обов`язки керівника Смілянської місцевої прокуратури до Балаклеївської сільської ради Смілянського району Черкаської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника прокурора Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Рідзеля О.Р. від 6 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Степанюка А.Г., Кузьменка В.В., Шурка О.І., від 20 березня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Виконувач обов`язків керівника Смілянської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся з позовом до Балаклеївської сільської ради Смілянського району Черкаської області (далі - відповідач, Балаклеївська сільрада), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж парку пам`ятки садово-паркового мистецтва "Сквер ім. Т.Г. Шевченка" та закріплення їх в натурі (на місцевості);
- зобов`язати відповідача відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити проведення робіт з винесення меж парку пам`ятки садово-паркового мистецтва "Сквер ім. Т.Г. Шевченка" та закріплення їх в натурі (на місцевості).
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Черкаської обласної ради від 26 грудня 2008 року № 23-13/V запропоновано землекористувачам та землевласникам протягом року розробити документації по встановленню меж відповідних територій в натурі, зокрема, щодо парку пам`ятки садово-паркового мистецтва "Сквер ім. Т.Г. Шевченка". 16 лютого 2009 року між відповідачем та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області складено охоронне зобов`язання, яким відповідач надав зобов`язання забезпечити режим охорони та збереження парку пам`ятки садово-паркового мистецтва "Сквер ім. Т.Г. Шевченка" в адміністративних межах с. Балаклея Смілянського району загальною площею 1,4 га. Крім того, позивач зазначив, що чинним законодавством України на відповідача покладений обов`язок складення землевпорядної документації на вищевказаний об`єкт. Проте, за інформацією Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області така документація не розроблялась.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Суд першої інстанції виходив з того, що, рішенням Черкаської обласної ради було запропоновано, а не зобов`язано землевласників/землекористувачів розробити технічну документацію, зокрема, на пам`ятку садово-паркового мистецтва; землі парку належить до земель державної, а не комунальної власності, що виключає можливість Балаклеївської сільради на розробку проекту землеустрою щодо згаданих земель; підписане відповідачем у 2009 році охоронне зобов`язання не було чинним після 2013 року із набранням чинності новим нормативним актом, який регулює відповідні правовідносини; покладення охоронного зобов`язання не зумовлює виникнення права на земельну ділянку, а, кошти територіальної громади на розробку технічної документації щодо даної земельної ділянки не виділялися.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року - залишено без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року - без змін.
Суд апеляційної інстанції приймаючи таке рішення, погодився з висновками суду першої інстанції стосовно того, що на момент розгляду даної справи матеріалами справи, а також відомостями з Державного земельного кадастру (а.с. 58) не підтверджується право власності Балаклеївської сільради на земельну ділянку, на якій розміщено парк, а відтак в останньої не виник обов`язок з розробки проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території парку. Охоронне ж зобов`язання у розумінні положень чинного законодавства не належить до юридичних фактів, із настанням яких в особи виникає право володіння, користування чи розпорядження земельною ділянкою. При цьому, суд апеляційної інстанції погодився із доводами позивача про те, що до повноважень органів місцевого самоврядування належить, зокрема, питання щодо замовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду. Водночас, відповідачем не враховано, що жодним з нормативних актів не передбачено обов`язку органу місцевого самоврядування протягом певного часу забезпечити розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач (виконуючий обов`язки керівника Смілянської місцевої прокуратури) просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Рішенням Черкаської обласної ради від 26 грудня 2008 року № 23-13/V "Про території та об`єкти природно-заповідного фонду області" затверджено пропозицію облдержадміністрації про оголошення територій та об`єктів природно-заповітного фонду області, що мають природоохоронне та естетичне значення і підлягають особливій охороні. Згідно з додатком до цього рішення до переліку таких об`єктів входить також парк пам`ятка садово-паркового мистецтва "Сквер ім. Т.Г. Шевченка".
7. 16 лютого 2009 року між Балаклеївською сільрадою та Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області складено охоронне зобов`язання, яким відповідач надав зобов`язання забезпечити режим охорони та збереження парку пам`ятки садово-паркового мистецтва "Сквер ім. Т.Г. Шевченка" в адміністративних межах с. Балаклея Смілянського району загальною площею 1,4 га.
8. На запит Смілянської місцевої прокуратури від 7 вересня 2017 року № 7261 міськрайонним управлінням у Смілянському районі та місті Смілі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області направлено на адресу позивача лист від 18 вересня 2017 року № 203/149-17, яким повідомлено, що у Державному фонді документації землеустрою відсутня документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) в натурі (на місцевості) меж об`єктів природно-заповідного фонду на території Смілянського району Черкаської області, у т.ч. парку пам`ятки садово-паркового мистецтва "Сквер ім. Т.Г. Шевченка" (а.с. 16).
9. Згідно з пунктом 1.4 Положення про парк пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення "Сквер ім. Т.Г. Шевченка" його територія з усіма об`єктами природи належить до природно-заповідного фонду області. Згідно пункту 1.1 Положення парк пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення "Сквер ім. Т.Г. Шевченка" є державним.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Скаржник вважає рішення судів попередніх інстанцій незаконними та необґрунтованими. В касаційній скарзі зазначає, що земельна ділянка, на якій розміщений парк, розташована у межах населеного пункту, а відтак, згідно пункту "а" частини другої статті 83 Земельного кодексу України, перебуває у комунальній власності. У зв`язку з цим підкреслює, що саме до компетенції Балаклеївської сільради належить питання забезпечення організації землеустрою та встановлення меж.
11. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на правомірність винесених судами першої та апеляційної інстанцій судових рішень, просив відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Відповідно до статті 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
13. Згідно статті 44 Земельного кодексу України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).
14. При цьому, за правилами статті 45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
15. Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів визначені Законом України "Про природно-заповідний фонд України".
16. Відповідно до частини першої та четвертої статті 7 вказаного Закону землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
17. Приписи частини п`ятої статті 38 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" визначають, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
18. Частинами третьою та п`ятою статті 53 вказаного Закону передбачено, що рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання. При цьому, межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
19. Відповідно до частини третьої статті 60 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
20. Закон України "Про землеустрій" визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.
21. Відповідно до частини першої статті 25 вказаного Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.
22. Приписи пункту "в" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій" визначають такий вид документації із землеустрою як проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.
23. Згідно частини першої статті 26 вказаного Закону замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
24. За правилами статті 47 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.